Il diritto all'abitazione nello schema locativo
35 La norma applicabile anche alle locazioni abitative per le quali è ancora in vigore – prevedeva la nullità del contratto quanto alle clausole contrastanti con le
3.7 Spunti per un'analisi comparativa della locazione abitative
La nostra indagine - sopratutto ove inquadrata in un'ottica riformatrice - potrebbe trarre indubbio beneficio dalla comparazione con esperienze esterne di disciplina delle locazioni ad uso abitativo: volgendo lo sguardo oltre i confini nazionali, infatti, plurimi sembrano essere i tratti condivisi dalle regolamentazioni di questo settore locativo, tanto da far pensare ad una vera e propria sistematicità - almeno nei paesi di
civil law - delle tendenze invalse nei diversi contesti statali.
In questo senso, il primo dato rilevabile - oltre ad una comune configurazione codicistica della locazione come contratto di dare e ad una funzionalizzazione della disciplina rispetto alla causa di scambio - consiste nella prassi della previsione di un “doppio regime locativo”, suddiviso nelle regole generali sancite dal codice civile e quelle - per molti versi derogatorie - contenute nella legislazione speciale74.
Nel passaggio - pressoché comune a tutte le esperienze europee - da un
73 Cfr. F. PADOVINI, Diritto all'abitazione fra beni e persona, cit., pp. 75-76. 74 Cfr. E. BARGELLI, Locazione abitativa e diritto europeo. Armonie e disarmonie
di un capitolo del diritto europeo privato sociale, in Eur. e dir. priv., 2007, n.4, pp.
regime vincolistico di “prima generazione” ad un modello improntato alla massima autonomia negoziale appartenente alla “seconda”, lo schema europeo della locazione di immobili abitativi approda ad un sistema caratterizzato dalla libertà contrattuale - in varia guisa controllata - nella pattuizione del canone - con il conseguente abbandono della determinazione imperativa -, nonché dalla costante salvaguardia della stabilità del rapporto: quest'ultima viene perseguita - come suggerisce l'analisi svolta della disciplina italiana - attraverso la previsione di una serie di strumenti di tutela del conduttore, senza al contempo mortificare gli interessi sostanziali del locatore.
Ed è proprio sulla differenziata graduazione nella garanzia di questi ultimi aspetti - e sul conseguente equilibrio tra gli stessi raggiunto - che si stanzia l'eterogeneità dei plurimi modelli individuati.
3.7.1 L'esperienza francese e tedesca nella
determinazione del canone e tutela della stabilità
Concentrando l'attenzione sui sistemi giuridici - francese, tedesco e italiano - caratterizzati da un livello relativamente omogeneo - medio o alto - di tutela del conduttore, si ravvisa la tendenza diffusa di lasciare ampia libertà di autoregolazione all'autonomia privata circa la determinazione del canone . Tuttavia, entro un quadro di generale affievolimento del controllo sull'equilibrio economico del contratto, il sistema italiano si caratterizza per essere il più liberale, anche rispetto ai modelli geograficamente affini75. Non è, infatti, prevista alcuna
forma di limitazione dell'autonomia contrattuale e il ricorso allo
schema “residuale” con canone “calmierato” è rimesso in via esclusiva alla discrezionalità delle parti: considerata la modesta applicazione ricevuta, il contratto alternativo può essere consacrato - nonostante i vantaggi normativo-fiscali che comporta per il locatore - come il più palese insuccesso della legge di riforma del '9876.
I sistemi francese e tedesco, invece, pur rimettendo al mercato la determinazione del canone, introducono specifici limiti all'autonomia negoziale - sopratutto in occasione dell'aggiornamento: in Francia, la soglia di riferimento per l'autonomia delle parti è rappresentata - per immobili che non siano nuovi o ristrutturati - dal livello praticato per abitazioni dalle caratteristiche simili e situate nella stessa regione77 e
l'incremento annuo non può essere superiore all'indice dei prezzi al consumo. La disciplina tedesca, invece, ha introdotto il limite della locazione “usuraria”, il quale interviene ove venga fissato un canone superiore al 20% il livello medio praticato per immobili simili e, al contempo, si verifichi una situazione di scarsità dell'offerta abitativa; il locatore, d'altra parte, può richiedere aumenti del canone in corso di rapporto - anche quando non pattuiti convenzionalmente -, ma entro il tetto dell'ortsȕbliche Vergleischsmiete78.
Le maggiori discrasie tra i diversi sistemi richiamati si attestano, tuttavia, in punto di stabilità del rapporto locativo. Il sistema francese
76 Cfr. § 4.5.
77 La disciplina francese, infatti, lascia il mercato totalmente libero solo in presenza di immobili nuovi o nel caso in cui il locatore abbia effettuato lavori di ristrutturazione importanti, cfr. E. BARGELLI, Locazione abitativa e crisi
economica, in L'esigenza abitativa. Forme di fruizione e tutele giurisdizionali. Atti del Convegno in onore di Gianni Galli, Firenze 19-20 ottobre 2012, A. BUCELLI (a
cura di), (nei Quaderni della Rivista di diritto civile), CEDAM, Padova, pp. 275-276. 78 Cfr. E. BARGELLI, Locazione abitativa e diritto europeo, cit., pp.951 ss. La disciplina italiana, dal canto suo, - come ampiamente osservato – non pone limiti nei contratti ordinari alla libertà delle parti in tema di aggiornamento del canone: sembra comunque da avallare quell'orientamento dottrinale che giudica come “vessatorio” un aggiornamento del canone in misura superiore alla soglia del 100% dell'indice Istat, facendo sopportare al conduttore un regime eccessivamente variale, cfr. nota 42.
- pur condividendo con quello italiano la previsione di una durata minima del contratto e dando rilievo alla giusta causa di disdetta solo alla prima scadenza79 - nega al locatore la possibilità di opporsi alla
rinnovazione qualora ricorrano situazioni di eccezionale bisogno abitativo80.
La locazione abitativa tedesca, dal canto suo, ha una durata di regola indeterminata, salvo che vi sia una causa - tipizzata dalla legge e comunicata per iscritto al momento della conclusione del contratto - per la fissazione di un termine. Alla prosecuzione illimitata del rapporto si contrappone una più ampia facoltà di recesso concessa al locatore - che deve, però, esibire un giustificato interesse - in qualsiasi momento81.
Infine, nell'ambito delle norme che regolano lo scioglimento del rapporto è inserita una clausola sociale, che consente al conduttore di opporsi al recesso del locatore - pur fondato su motivi legittimi - << quando lo sfratto comporterebbe per esso o per i suoi familiari una difficoltà intollerabile >>82.
79 La disciplina francese, come quella italiana, si incardina sulla garanzia di una durata minima legale del contratto, al termine della quale si determina l'automatica rinnovazione, salvo il caso in cui il locatore non comunichi per iscritto uno dei motivi di disdetta indicati all'art. 15 I della Legge 6 luglio 1989, cfr. Ibidem.
80 Ciò si verifica - ai sensi dell'art. 15 III della Legge 6-7-1989 - quando il conduttore sia ultrasessantacinquenne, abbia un reddito annuale inferiore ad un certo limite e non disponga di un alloggio corrispondente ai suoi bisogni ed alle sue possibilità in un determinato raggio geografico: a meno che il locatore non versi a sua volta in quello stesso stato che consentirebbe di garantire la stabilità del conduttore anche oltre il termine di durata del contratto.
81 Cfr. E. BARGELLI, Locazione abitativa e crisi economica, cit., p. 277.
82 E' quanto prevede l'art. 574 del BGB. La disdetta può essere «ordinaria» - ART. 573 bgb - e fondarsi su un motivo legittimo (che ricorre, in particolare, in presenza delle circostanze elencate nel comma 2 della stessa norma) - oppure «straordinaria»: presupporre, cioè, per un comportamento gravemente colposo del conduttore, in presenza del quale non è tollerabile la prosecuzione del rapporto contrattuale. L'opposizione del conduttore alla disdetta in base alla «clausola sociale» può aversi solo nel primo caso ed è invece esclusa nel secondo. Il bisogno del conduttore - attinente alle sue condizioni economiche, alla salute, alla sua situazione familiare , alla mancanza di un alloggio sostitutivo - non prevale automaticamente sull'esigenza della controparte, ma viene apprezzato in concreto dall'autorità giudiziaria, anche alla
La legge italiana, dal canto suo, soffre la mancanza di previsioni speculari alla soluzione normativa adottata dai sistemi francese e tedesco, ma - con una discutibile trasposizione della tutela dalla disciplina sostanziale a quella processuale - ha cercato di far fronte alle situazioni di grave bisogno abitativo dei conduttori attraverso la prassi reiterata - da ultimo con il Decreto legge 31 dicembre 2014, n. 192 - della sospensione legislativa degli sfratti83. Simile scelta, pur perseguendo l'obiettivo di far gravare sul proprietario condizioni di significativa debolezza socio-economica del conduttore - e pur non mortificando, dunque, le esigenze di tutela dello stesso -, ha da sempre suscitato giustificate perplessità: relegare simili ipotesi di intervento nella sfera della eccezionalità, infatti, e rimetterne l'articolazione ad interventi legislativi temporanei e reiterati, non sembra una soluzione idonea a fronteggiare lo stringente problema abitativo, anche alla luce dei canoni elaborati dalla Corte di Strasburgo84, che in più occasioni ha
sanzionato l'illegittimità dei provvedimenti di sospensione.
Sarebbe auspicabile, in questa direzione, un intervento legislativo strutturale sulla disciplina sostanziale, mediante la previsione di una “clausola sociale” di tenore analogo alle esperienze transfrontaliere: certo, questa - ove esistente - non muterebbe l'essenza del risultato, ma,
luce della considerazione del legittimo interesse del locatore. L'impatto della clausola sociale sulla prassi - si nota – è alquanto modesto: ma non inconsistente, cfr. E. BARGELLI, Locazione abitativa e diritto europeo, op., pp. 951 ss.
83 In realtà, gli interventi legislativi che hanno previsto la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio delle abitazioni definiscono – secondo criteri che danno spazio ad esigenze non dissimili da quelle tutelate nei sistemi che conoscono la clausola sociale – le categorie di conduttori destinatarie del beneficio della sospensione. Così, la Legge 8 febbraio 2007, n.9 stabiliva che, per avvalersi della sospensione, i conduttori dovevano essere titolari di un “reddito annuo lordo complessivo familiare” inferiore a 27.000 euro, essere o avere nel proprio nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni, malati terminali o portatori di handicap con invalidità superiore al 66% e non essere in possesso di altra abitazione adeguata al nucleo familiare, nella regione di residenza; alle stesse condizioni di reddito e di mancanza di un'altra abitazione, la sospensione si applicava anche ai conduttori che avessero, nel proprio nucleo familiare, “figli fiscalmente a carico”.
riconducendo il diritto entro il doveroso principio della “certezza”, contribuirebbe ad attenuare le tensioni sociali generate da una regola surrettizia e la riluttanza dei proprietari a ricorrere ad uno schema - quello locativo appunto - che appare collocato entro un quadro di complessiva instabilità.