Possibili criteri di classificazione

La proclamazione di una diversità, ove non accompagnata da una indagine analitica sulle cause che la generano e sul contesto in cui si estrinseca, non contribuisce al suo superamento. Su questa strada, sono state individuate quattro dimensioni che caratterizzano e differenziano i modelli e gli approcci dei Paesi europei in termini di politiche abitative77_{: la forma assunta dal diritto di occupazione - id est il titolo}

di godimento dell'alloggio; il soggetto fornitore del servizio; la natura dei beneficiari e le modalità di finanziamento. Solo un'analisi puntuale di siffatte dimensioni consente di comprendere a fondo la natura e la variabilità dei sistemi di social housing.

2.7.2.1 Titolo di godimento e soggetti operatori

In relazione al titolo che giustifica il godimento e l'occupazione dell'abitazione, diverse sono le strade intraprese nei contesti nazionali: in via generale, gli alloggi sociali sono oggetto di locazione, sebbene frequenti siano le ipotesi in cui si preveda la possibilità di un acquisto in proprietà. Alcuni paesi - tra cui spicca il Regno Unito - hanno persino sperimentato una forma alternativa di possesso, la cd.

77 Cfr. EUROPEAN PARLIAMENT, Directorate-General For Internal Policies, op. cit., p.

intermediate tenure - o “proprietà condivisa” -, una soluzione di

comproprietà in cui gli inquilini acquistano una quota dell'alloggio e pagano un affitto per la parte restante.

Eloquente - ai fini della corretta comprensione dei modelli nazionali - la distribuzione geografica dei diversi tipi di possesso in Europa: il

social rent è pressoché presente in tutti gli Stati membri ad esclusione

della Grecia, mentre l'acquisto in proprietà non è un'opzione praticabile nei modelli di social housing diffusi in Nord Europa e nella maggior parte dei Paesi dell'Est europeo.

Per quanto concerne, invece, le forme legali e organizzative degli operatori, i soggetti coinvolti nella fornitura del servizio presentano natura molteplice: enti locali, aziende pubbliche, associazioni senza scopo di lucro o limited-profit, società cooperative, e in alcuni casi anche imprenditori e investitori privati che operano per fini di lucro78_.

Il settore dell'edilizia sociale - nato sulla spinta dell'iniziativa privata agli inizi del secolo scorso - ha assistito ad un processo di “pubblicizzazione” a partire dal secondo dopoguerra, per poi conoscere, ancora una volta negli anni Settanta, un progressivo disimpegno economico da parte dello Stato e lo sviluppo di un settore abitativo maggiormente “orientato al mercato”79_.

78 EUROPEAN PARLIAMENT, Directorate-General For Internal Policies, op. cit., pp. 10-

11.

79 Storicamente l'edilizia sociale non si afferma come una responsabilità dello Stato, ma come un'iniziativa privata - ad opera sia di istituzioni di beneficenza che di aziende private -, quando, nei primi anni del ventesimo secolo, l'industrializzazione e l'urbanizzazione determinarono un aumento delle esigenze abitative: si pose così il problema di provvedere alle precarie condizioni abitative della popolazione e sopratutto dei lavoratori. L'attivismo dei Governi nazionali si colloca nel periodo post-bellico, quando molti Stati - nell'affrontare l'emergenza della carenza di alloggi - assunsero quelle iniziative private, provvedendo a finanziare la costruzione di immobili residenziali - locati a canoni inferiori di quelli di mercato - ed offrendo così un servizio su larga scala.

Il progressivo decentramento delle responsabilità a livello regionale e locale, iniziato negli anni Settanta, si è concretamente attuato negli anni Novanta, riducendosi gradualmente la responsabilità dei soggetti pubblici fornitori di alloggi.

Il trend più recente del settore, infatti, indica un sempre maggior coinvolgimento di operatori e soggetti privati interessati - anche non specializzati, quali imprenditori commerciali e proprietari privati80 _-,

ma con una chiara e definita ripartizione di ruoli tra settore privato e pubblico: le autorità locali si occupano di gestire il complesso di alloggi sociali esistenti, mentre il settore privato è responsabile dello sviluppo e della costruzione di nuovi alloggi81_.

2.7.2.2 Gruppi beneficiari e modalità di finanziamento

Anche in relazione ai potenziali beneficiari degli alloggi sociali si assiste ad una significativa variazione geografica.

In via generale, l'edilizia sociale o pubblica si atteggia quale “servizio

universale”, potenzialmente rivolto a tutti i cittadini, con il settore

pubblico che riveste perlopiù un ruolo regolatorio del mercato e di miglioramento del mix sociale, in accordo con le politiche locali. In molti Paesi europei, tuttavia, la stessa assume i connotati di un “servizio mirato”, un settore che opera separatamente rispetto a quello

assunto un ruolo di primo piano nella fornitura dei servizi abitativi, grazie a sussidi governativi su larga scala e aiuti di finanziamento, con la regolamentazione e la programmazione dell'offerta di alloggi, , Ibidem. Un attenta ricostruzione storica, che individua tre fasi nello sviluppo del social housing, è operata da M. BALDINI, M. FEDERICI, Il Social Housing in Europa, novembre 2008, CAPPaper n. 49, in

www.capp.unimore.it, pp. 7-8.

80 Ad esempio, le istituzioni senza scopo di lucro sono scomparse dal settore in Germania nel 1989, seguite dal sistema di assegnazione del finanziamento pubblico ai fornitori di alloggi in cambio del diritto di utilizzare l'abitazione per scopi sociali, almeno temporaneamente. Allo stesso modo, i fornitori privati in Italia sono autorizzati a partecipare a taluni regimi di alloggi sociali dopo aver firmato un accordo con i Comuni locali.

81 In questo senso, in alcuni paesi - quali Austria, Belgio, Estonia, Germania, Ungheria, Italia, Polonia, Portogallo, Spagna e Svezia - svolgono un ruolo cruciale le società cooperative. In Danimarca e nei Paesi Bassi, invece, l'edilizia sociale rimane prerogativa privilegiata del settore privato senza scopo di lucro, cfr. EUROPEAN

delle locazioni private, principalmente diretto alle famiglie rispetto alle quali il mercato risulti inidoneo ad offrire alloggi praticabili82_{. Siffatta}

specificità si traduce, nella maggior parte dei modelli riscontrabili, in un'ammissibilità al servizio basata su soglie di reddito e sulle condizioni economiche, seppur, in alcuni Paesi, la categoria dei soggetti beneficiari comprenda perlopiù famiglie con particolari esigenze di vulnerabilità: i massimali di reddito restano, comunque, il metro più diffuso nel definire l'idoneità di accesso alle abitazioni sociali83_.

Tra gli altri criteri impiegati ai fini dell'assegnazione figurano le specifiche esigenze manifestate dalle famiglie sulla base di caratteristiche individuali osservabili - come precarie condizioni abitative, homelessness, sovra-occupazione e convivenza obbligata84_.

Vale la pena, infine, sottolineare come la registrazione nelle liste di attesa di edilizia popolare in alcuni paesi - Danimarca, Svezia, Gran Bretagna - sia consentita a tutti al fine di evitare la segregazione sociale e garantire l'accesso alle abitazioni pubbliche alle più ampie fasce della società. Nella pratica, tuttavia, le assegnazioni sono in gran parte basate sulle necessità, e - nonostante l'assenza di un tetto di reddito -, esiste una forte correlazione con le stesse condizioni reddituali.

Anche con riferimento alle modalità di finanziamento impiegate, l'edilizia sociale assume forme tra loro alternative85_{: a Stati in cui il}

82 Ivi, p. 11.

83 Ibidem, in alcuni Paesi - tra cui Austria, Francia e Germania - il limite di reddito più alto ai fini dell'ammissibilità della richiesta è fissato ad un livello sufficientemente elevato, in modo da garantire un mix di reddito tra i beneficiari; in altri Stati, invece, - in primis l'Italia - i massimali sono fissati a livelli particolarmente bassi.

84 In alcuni casi, è possibile identificare gruppi prioritari di beneficiari, tra cui, in genere, i giovani, gli anziani, i disabili, le famiglie con molti bambini, mentalmente disabili, minoranze etniche o rifugiati, cfr. Ibidem.

settore è quasi interamente sostenuto con denaro pubblico, se ne affiancano altri in cui i fornitori di alloggi fanno ampio affidamento sul credito derivante dal mercato finanziario - trend in costante aumento, come testimonia il caso italiano.

Inutile precisare che la chiave per la sostenibilità finanziaria del social

housing è costituita dalla determinazione dei canoni di locazione, così

come dall'esistenza di benefici dal lato della domanda86_{. Dato che i}

fornitori di alloggi finanziano una parte significativa della loro attività attraverso prestiti e mutui, sono stati progettati variegati regimi di aiuto87_{: in generale, il settore pubblico supporta il settore immobiliare}

con sovvenzioni, prestiti pubblici da speciali istituti di credito, tassi di interesse agevolati e garanzie sostenute dal Governo, sgravi fiscali. Residuano, tuttavia, realtà europee in cui l'edilizia sociale è fornita direttamente dalle autorità locali, e l'onere finanziario può risultare parzialmente o completamente a carico del bilancio comunale sulla base di trasferimenti nazionali.