Un caso giurisprudenziale e una possibile soluzione alternativa per responsabilità da contatto sociale

Il Tribunale di Brescia con sentenza del 22 ottobre 2015 n.2965 (che sarà oggetto di commento in parte IV) si pronunciava sulla pretesa risarcitoria di eredi di persone che erano state travolte da una valanga su di una strada comunale592_{. Parte attrice chiedeva al}

Giudice che il Comune rispondesse ai sensi di responsabilità contrattuale per contatto sociale, asserendosi che i cittadini avevano percorso la strada comunale in virtù di una autorizzazione a circolare rilasciata dall’Ente.

Il Giudice negava fosse fondata tale tesi argomentando che il cittadino non poteva aver fatto affidamento sul provvedimento, essendosi trattato di semplice autorizzazione.

Alla luce di queste considerazioni ho avuto modo di riflettere sulla sentenza del Tribunale civile di Genova del 8 agosto 2017 (inedita) e sul possibile riconoscimento di una responsabilità del Comune da contatto sociale anziché ex art. 2043 c.c. come da decisione593_.

Nel novembre del 2011 un grave evento alluvionale si manifestava nella città di Genova, anche con esondazione di rii. Il Comune di Genova non aveva comunicato alla popolazione alcun’allerta meteo si dà consentire che si potessero adottare condotte di autotutela da parte dei cittadini a fronte dei gravi eventi atmosferici che si andavano profilando. Dipendente del Comune (e quindi dello stesso ente che avrebbe dovuto allertare la cittadinanza), terminata l’attività lavorativa, usciva dal palazzo pubblico per recarsi a casa e, lungo il tragitto effettuato a piedi su marciapiede in pubblica via, veniva travolta dalla piena di un rio che improvvisamente esondava. La parte attrice veniva trascinata dalla corrente, investita da una autovettura anch’essa in balia delle acque, e riusciva poi ad aggrapparsi fortunosamente ad un palo di sostegno della segnaletica stradale dove, poi, alcuni cittadini riuscivano a porla in salvo portandola in abitazione. Data la impraticabilità delle strade solo in serata un’autolettiga riusciva a portarla in ospedale. Parte attrice riportava quindi notevoli danni fisici agli arti inferiori.

L’Inail riconosceva il sinistro come avvenuto da causa di servizio e determinava una indennità per invalidità temporanea.

Parte attrice procedeva giudizialmente nei confronti del Comune poiché l’Ente era rimasto silente rispetto ad una richiesta di riconoscimento di danno differenziale, stante asseriti danni biologici non patrimoniali riportati. Si riteneva, pertanto, di verificare preliminarmente la sussistenza del profilo dell’an in merito ad una colpevolezza per responsabilità del Comune. La parte convenuta (Comune di Genova) non contestava i fatti come provati da prove testimoniali di parte attrice e si limitava a chiedere il riconoscimento di esclusiva responsabilità della medesima infortunata nell’evento occorso o, quantomeno un concorso colposo nell’evento.

592 _{Trib. Brescia, 22 ottobre 2015, n.2965, Giud. CASTELLANI, in De Jure.}

593 _{Trib. Genova sez. II civ., 8 agosto 2017, Giud. BASOLI, inedita. Mi permetto di rimandare anche al mio}

lavoro di commento alla sentenza in: C. ROBERTI, Responsabilità extracontrattuale della P.A. per omessa allerta

meteo e concorso di colpa del danneggiato (nota a Tribunale di Genova 8 agosto 2017) in Danno resp., 2019, I, p.136

Il rimprovero cui sono affidate le attese di riconoscimento e di responsabilità in capo al Comune muove dall’identificazione delle precauzioni mancate e dalle condotte omissive poste in essere dall’Ente pubblico che ebbe ad omettere di informare la collettività di allerta meteo, sì da consentire di adeguare prudenzialmente i propri comportamenti ai maggiori pericoli che l’avviso (omesso) era destinato a segnalare. Comunicazione allerta meteo mancante e che, in quanto proveniente dall’Organo della Pubblica Amministrazione, avrebbe assunto significanza ancor maggiore per il cittadino in punto di consapevolezza del pericolo imminente data la sua provenienza. Il cittadino così avrebbe potuto adeguare prudenzialmente la propria condotta.

Il Giudice prime cure ritiene che con tutta probabilità parte attrice danneggiata se fosse venuta a conoscenza della comunicazione avrebbe regolato la sua condotta prudenzialmente si da non uscire dal palazzo pubblico o, comunque avrebbe prestato maggior attenzione all’evolversi della situazione metereologica.

Si ipotizza a base del principio del neminem laedere che l’articolo 2043 c.c. possa prestarsi, pur in assenza di indici normativi specificatamente individuati suscettibili di esprimere la doverosità della precauzione mancata, ad istituire un’ipotesi di responsabilità omissiva, in capo al Comune, consistente nel non aver adottato le precauzioni di cui si è già detto. Il Giudice prime cure afferma che il dovere di comunicazione di eventi atmosferici rilevanti, e che ha quale correlativo un diritto di conoscenza da parte del cittadino, è un dovere che appartiene alla astratta e generale tutela delle persone. Nulla si specifica in punto fonte istitutiva di tale dovere in fatto omesso. Cogliendosi un richiamo implicito ai doveri di solidarietà sociale proclamati dall’articolo 2 della Costituzione che imporrebbero in capo ad un Organo pubblico condotte precauzionali a tutela della sfera giuridica dei cittadini.

Corrispondentemente si riconosce un dovere da parte del cittadino di attivarsi in autotutela che può essere esercitato, a condizione di conoscere dalla Pubblica Amministrazione e, prima del verificarsi dell’evento dannoso, il rischio specifico. Così, ricavata la fonte normativa risolutiva della controversia, in Sentenza si riconosce responsabilità civile extracontrattuale per condotta colposa omissiva in capo al Comune, parte convenuta.

Il Giudice prime cure evidenzia che una totale responsabilità civile in capo al Comune sussiste solo e, qualora, l’evento lesivo si fosse verificato appena parte attrice fosse stata travolta dalle acque, subito (o poco dopo) essere uscita dal palazzo ove lavorava. Si sostiene che solo in questo caso l’omessa comunicazione assume diretta e non interrotta efficacia causale rispetto all’evento.

Invece, nel caso che ci occupa, parte attrice ha percorso a piedi varie strade per raggiungere il suo domicilio, e solo allora, in prossimità dello stesso, venne travolta dalle acque del rio esondato. Sicché, si ritiene che la mancata comunicazione non esclude anche un dovere di autotutela del singolo che, nel caso in questione, sarebbe mancato (terza massima). Pur riconoscendosi una percentuale minima di responsabilità di parte attrice e quindi del danneggiato nella determinazione del concorso causale dell’evento infausto.

La sentenza in questione del giudice civile monocratico del Tribunale di Genova594 non risulta avere precedenti specifici massimati in sede civile, per singolarità del caso.

E, il fatto che la sentenza possa definirsi “pilota” lo si deduce dalla circostanza che lo stesso giudice esplicita che parte attrice (cittadina danneggiata) abbia inteso solo verificare la fondatezza della domanda risarcitoria dei danni anche biologici non patrimoniali sotto il profilo dell’an. Sottolineandosi anche che parte attrice non abbia chiesto consulenza

medico-legale per determinare il danno differenziale, prova necessaria per una richiesta di risarcimento. Difatti, lo stesso giudice in parte motiva e dispositiva poi accoglieva la domanda, pur attribuendo alla stessa attrice una concausa pur minima nell’evento, e rimetteva la causa in istruttoria per la valutazione del danno differenziale. Danno differenziale che non viene assolutamente valutato in sentenza.

La sentenza appare condivisibile in punto di determinazione di responsabilità extracontrattuale ex articolo 2043 c.c. in capo al Comune «per violazione del dovere di

comunicazione» e, anche laddove riconosce un concorso causale della danneggiata per aver

omesso una minima diligenza nel valutare e riconoscere la situazione di rischio. Essa, però, è assai anodina e direi superficiale nel richiamare (e non richiamare) i principi normativi sottesi ad un riconoscimento in capo al Comune di un dovere di comunicazione di allerta meteo che, data la provenienza pubblica, avrebbe permesso al cittadino (e alla collettività) di farvi affidamento adeguando in autotutela le proprie condotte. Così come nel configurare la tipologia di condotta omissiva ascrivibile al Comune per fatto del Sindaco (mai citato, pur accennandosi al fatto che vi è stata la produzione di un dispositivo di condanna in sede penale in cui si è accertata “la colpa” di imputati e del Comune) ed illustrare il nesso causale cagionante l’ingiustizia del danno. Disquisendosi in sentenza di una condotta omissiva di Ente pubblico rispetto ad un non specificato dovere di comunicazione imposto da fonti nemmeno citate.

Si tenga presente che l’affermazione della responsabilità aquiliana degli enti pubblici per il fatto di funzionari presuppone che sia accertata e dichiarata la responsabilità ai sensi dell’articolo 2043 c.c., di (almeno) una delle persone fisiche poste in rapporto giuridicamente rilevante con l’ente stesso; le quali, per la posizione di “protezione” rispettivamente rivestita, siano in condizione di adottare le misure preventive necessarie a evitare la consumazione dell’illecito595.

Tutto ciò difetta in sentenza; così come non si motiva circa il fatto che il dovere di comunicazione disatteso in capo al Comune fosse esercizio vincolato e/o discrezionale di attività amministrativa. Noti sono i limiti imposti al Giudice anche civile in punto di sindacato di atti della Pubblica Amministrazione costitutivi di esercizio discrezionale di potere596.

Ugualmente non si è motivato, e prima anche argomentato in fatto, in ordine all’ipotesi che i gravi eventi atmosferici, fattori naturali (che caratterizzano la realtà fisica sulla quale incide il comportamento imputabile dell’uomo) fossero tali da determinare l’evento di danno a prescindere dall’apporto omissivo umano (in specie del Comune - Sindaco).

È noto, infatti, che le regole interpretative del nesso causale in tema di responsabilità extracontrattuale vanno riprese dagli articoli 40 e 41 del codice penale; altrettanto noto è che l’autore dell’omissione resta sollevato da ogni responsabilità relativa all’evento dannoso qualora le condizioni naturali e ambientali fossero di per sé sole sufficienti a determinare l’evento dannoso. Si doveva quindi in fatto e poi in diritto, verificare se il fatto si fosse realizzato anche qualora la cittadina uscita dal palazzo comunale, fatti pochi passi, avesse trovato rifugio in qualche angolo di fabbricato e/o altro. Ciò soprattutto laddove, come nel caso che ci occupa, si è andati a riconoscere un concorso di colpa; che per sua natura opera

595 _{Fra le altre si veda Cass. civ., sez. III, 03 ottobre 13, n.22585, in Foro it., Rep. 2013, voce Danni civili, 184.} 596 _{Anche se in giurisprudenza di legittimità riconosce il sindacato del giudice ordinario qualora le scelte della}

Pubblica Amministrazione in esercizio di poteri discrezionali violino il principio del neminem laedere, così danneggiando terzi. Nel caso specifico la Pubblica Amministrazione non aveva disposto la installazione in strada pericolosa di barriere laterali si da trattenere li automobilisti dal cadere in precipizi, Cass. civ., sez. III, 05 maggio 2017, n.10916, in Leggi d’Italia.

solo in presenza quantomeno di una pluralità di comportamenti umani colpevoli e non già tra una causa umana imputabile ed una concausa naturale che imputabile non è597. Dato che dottrina e giurisprudenza asseriscono che il fatto fonte di responsabilità aquiliana può consistere anche in un fatto omissivo (come nel caso che ci occupa), ma inteso quest’ultimo come mancanza di un comportamento che l’agente (Comune-Sindaco) avrebbe avuto l’obbligo giuridico di tenere, escludendosi che il dovere di agire possa derivare da un semplice obbligo morale.

È necessario verificare in sentenza quale sia questa norma598_{. Per giurisprudenza}

costante l’obbligo giuridico di impedire l’evento dannoso deve derivare da una norma. Qual è la norma impositiva di doveri a tutela della collettività omessa dal Comune? In sentenza si asserisce che sussiste un «dovere di diffusione di conoscenza in relazione alla previsione di eventi metereologici che si ha ragione di ritenere saranno particolarmente gravi e possano costituire pericolo per l’incolumità pubblica, dovere appartenente alla generale e astratta tutela delle persone».

Quid iuris? Come si è visto sul tema impositivo di doveri di comunicazione e di

informazione in capo al Sindaco in caso di eventi atmosferici gravi e catastrofi si deve rinviare all’articolo 15 della legge 265/99 (dovere di informazione e aumentare la popolazione sui pericoli e calamità) 599, alla Direttiva Presidente Consiglio dei Ministri del 27 febbraio 2004600_{, alle Delibere delle Giunte Regionali attuative di questa (compresa}

Liguria)601_{. Il Sindaco e il Comune sono l’anello principale del sistema di Protezione civile}

data la conoscenza del territorio (previsione), date le attività quotidiana a favore territorio e della popolazione (prevenzione), la vicinanza ai luoghi colpiti in caso di necessità (soccorso). Sono garanti della Protezione civile a tutela della collettività.

Con la sentenza in rassegna il Giudice, come detto, sorvola sulle normative impositive dei doveri in capo al Comune, compreso quello di allertare i cittadini. Lo stesso omette anche di verificare la sussistenza di fattori eccezionali che avrebbero eluso in radice il nesso di causa ritenuto sussistere in capo alla condotta del Comune; ma nemmeno si

597 _{Si veda ex multis, in tema di perimento edifici per evento atmosferico eccezionale quale alluvione con}

esenzione di responsabilità della P.A. per omessa costruzione opera contenimento piena, Tribunale di Milano, 19 ottobre 2001 in Legge d’Italia; Tribunale di Perugia, 13 febbraio 1997 in Leggi d’Italia.

598 _{Si occupa del tema G. VISINTINI, Trattato della Responsabilità civile, Padova ,1996, 56; G. ALPA, La}

responsabilità civile, Milano, 1999, 267.

599 _{Art. 15 della L. 3 agosto 1999, n.265: «1. Gli interventi previsti dall'articolo 1-bis del decreto-legge 23}

ottobre 1996, n.542, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n.649, come modificato dall'articolo 1, comma 5, della legge 2 ottobre 1997, n.340, devono essere completati entro il 31 dicembre 2004 sulla base di un programma, articolato in piani annuali attuativi, predisposto dai soggetti o enti competenti. 2. I soggetti o gli enti di cui al comma 1 rispondono a norma delle vigenti disposizioni nel caso di mancata effettuazione degli interventi di loro competenza previsti nei singoli piani. 3. Ai fini di cui al presente articolo le Regioni possono anche autorizzare l'utilizzazione delle eventuali economie comunque rivenienti dai finanziamenti disposti ai sensi delle leggi indicate nel comma 7 dell'articolo 1 della legge 2 ottobre 1997, n.340. Gli adempimenti di cui al decreto del Ministro della pubblica istruzione 29 settembre 1998, n.382, di competenza degli organi individuati con il decreto del Ministro della pubblica istruzione 21 giugno 1996, n.292, emanato ai sensi dell'articolo 30, comma 1, del decreto legislativo 19 marzo 1996, n.242, devono essere completati entro il 31 dicembre 2000».

600 _{Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 febbraio 2004, “Indirizzi operativi per la gestione}

organizzativa e funzionale del sistema di allertamento nazionale e regionale per il rischio idrogeologico ed idraulico ai fini di Protezione civile”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.59 del 11 marzo 2004.

601 _{D.G.R 26 giugno 2009 n.873. La direttiva del 27 febbraio 2004, ai fini della previsione e della prevenzione}

del rischio idrogeologico e idraulico, ha statuito che le Regioni e le Province autonome, anche cooperando tra loro e d'intesa con il Dipartimento, hanno suddiviso e/o aggregato i bacini idrografici di propria competenza in zone di allerta, ovvero in ambiti territoriali omogenei per gli effetti idrogeologici e idraulici attesi, a seguito di eventi meteorologici avversi.

sofferma adeguatamente sulla valenza del rapporto fra l’omissione di condotta doverosa rispetto l’evento e, quindi, nella causalità omissiva.

La sentenza che qui si commenta è condivisibile nelle conclusioni di diritto, ma è carente nella motivazione per aver poco o per niente argomentato circa le circostanze di fatto e di diritto impositive di doveri di comunicazione, del nesso causale e circa la rilevanza della condotta omissiva al fine di configurarlo.

Si tratta, fra l’altro, di una rara sentenza civile sull’argomento relativo alla attribuzione di responsabilità civile ex articolo 2043 c.c. a carico di Ente pubblico per danni a cittadino conseguenti ad omesso avviso allerta meteo. Non sono pubblicati pronunciamenti in termini, a differenza della giurisprudenza penale.

La sentenza ha il pregio di muoversi nel solco della migliore dottrina e giurisprudenza penale in un’ottica costituzionalmente orientata. Ed è altresì pregevole laddove si imputa anche al cittadino un dovere di condotta di diligenza in un’ottica di autotutela, in una corrispondenza attiva e biunivoca con gli Organi dello Stato. Infatti, pur sussistendo un dovere di comunicazione da parte della Pubblica Amministrazione di allerta meteo per eventi che si assumano gravi, comportando la possibilità per le persone di regolare il proprio comportamento in rapporto ulteriore alla informazione avuta, la mancanza della stessa non esclude un dovere di autotutela del cittadino, che può egli stesso valutare la situazione di pericolo. Derivandone un concorso nella causazione dell’evento.

A mio parere il caso potrebbe anch’esso ricondotto alla responsabilità da contatto sociale. Come nelle sentenze precedentemente viste, il danneggiante, ossia la Pubblica Amministrazione, non era del tutto estranea al danneggiato. ma vi era alla base un preciso obbligo di garanzia. Potrebbe essere dunque applicabile nel caso in questione la responsabilità contrattuale ex art.1228 c.c. da contatto sociale e non, una semplice responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c. Parte attrice era una dipendente dello stesso Comune, Ente che ha omesso obblighi normativamente previsti a tutela di tutti i cittadini, ma anche di questa che era funzionalmente collegata all’Ente. Spetterà poi al giudice di merito e, nel caso di legittimità, decidere quale tendenza giurisprudenziale applicare, sempre tenendo a mente il differente riparto dell’onere della prova che potrebbe avere dei risvolti essenziali nella vicenda giudiziaria.