3. Il Flood Risk Management
3.3. I contratti di fiume: una gestione partecipata nel panorama unitario europeo
I contratti di fiume sono stati introdotti in Italia e in tutta Europa al fine di perseguire al meglio gli obiettivi posti in particolare dalle direttive 2000/60/CE (Direttiva quadro sulle acque)253, dalla direttiva 2007/60/CE (Direttiva alluvioni)254, e 2008/56/CE
(Direttiva quadro sulla strategia marina)255. I contratti di fiume (C.d.F.) sono:
248 Art. 13, comma 1, della Direttiva 2007/60/CE.
249 L. 18 maggio 1989, n. 183 – Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo e L. 3
agosto 1998, n.267- Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 11 giugno 1998, n.180, recante misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico e a favore delle zone colpite da disastri franosi nella Regione Campania.
250 A. MURATORI, La gestione “all’europea” del rischio alluvioni: nuove modalità per affrontare un vecchio problema, in
Ambiente & Sviluppo, 2009, 2.
251 L. 6 agosto 2013, n.97 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza
dell’Italia all’Unione europea- Legge europea 2013.
252 M. ZORTEA, Dissesto idrogeologico: le novità nei d.l. n.91/2014 e n.133/2014, in Ambiente & Sviluppo, 2014, 791
ss.
253 Direttive 2000/60/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2000 che istituisce un
quadro per l’azione comunitaria in materia di acque.
254 Direttiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007 relativa alla
valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni.
255 Direttiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 giugno 2008 che istituisce un
strumenti di programmazione strategica e negoziata ad adesione volontaria, ideati con la volontà di perseguire la tutela, la corretta gestione delle risorse idriche e la valorizzazione dei territori fluviali congiuntamente alla protezione dei rischi idraulici, contribuendo quindi allo sviluppo locale256.
Sono in sostanza degli strumenti negoziali amministrativi che intendono favorire maggiore consapevolezza del pubblico sul valore del bene acqua e sulla sua tutela quali- quantitativa. Sono stati introdotti all’interno del panorama nazionale dall’articolo 68 bis del codice dell’ambiente, ossia il D.Lgs, n.152 del 3 aprile 2006257. Nonostante il nomen l’istituto non pare riconducibile alla categoria dei contratti di diritto comune, fonte di rapporti giuridici patrimoniali ex articolo 1321 c.c.258, ma a degli accordi sostitutivi dei
provvedimenti259. Sono degli accordi di natura volontaria, dei moduli negoziali dell’esercizio del potere amministrativo, degli strumenti di programmazione negoziata regionale260. La prima Regione ad aver adottato tali contratti è stata la Lombardia con il regolamento 14 marzo 2003, n.3.261 Ha qualificato il contratto di fiume come un accordo quadro di
sviluppo territoriale262. L’articolo 55 bis del medesimo regolamento sottolinea come tali accordi perseguano gli obiettivi propri della direttiva alluvioni, nella difesa del suolo e nella gestione del demanio idrico263.
I contratti di fiume si articolano in otto fasi principali.
Nella prima fase si prevede la condivisione tra soggetti interessati, sia pubblici e privati, di un documento che includa le motivazioni e gli obiettivi derivanti dalle direttive europee.
Nella seconda fase vi è un’analisi degli aspetti ambientali, sociali ed economici del territorio, al fine di favorire la valorizzazione di obiettivi pratici di pianificazione.
Nella terza fase viene redatto un documento strategico che integra la pianificazione del distretto attraverso lo sviluppo di politiche territoriali locali.
Nella fase successiva quindi si passa ad un vero e proprio piano di azione.
Nella quinta fase si prevedono processi partecipativi aperti con cui si possano condividere gli intenti tra i soggetti partecipanti.
Con la sesta fase vi è la sottoscrizione di un atto di impegno formale, ossia il contratto di fiume. A seguire si verificano lo stato di attuazione delle varie fasi e delle azioni espletate.
256 Si veda I contratti di fiume in Italia, Il X Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume e il Contributo del
Ministero dell’Ambiente alla diffusione e all’internazionalizzazione dei Contratti di Fiume: <https://www.minambiente.it/sites/default/files/archivio/allegati/convenzionealpi/rapporto_Convenzione _Alpi_novembre2017.pdf >.
257 Art. 68 bis del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152 – Norme in materia ambientale. L’articolo 68 bis sancisce che:
«I contratti di fiume concorrono alla definizione e all’attuazione degli strumenti di pianificazione di distretto a livello di bacino e sottobacino idrografico, quali strumenti volontari di programmazione strategica e negoziata che perseguono la tutela, la corretta gestione delle risorse idriche e la valorizzazione dei territori fluviali, unitamente alla salvaguardia dal rischio idraulico, contribuendo allo sviluppo locale di tali aree».
258 Art. 1321c.c.
259 Art. 11 della L. 7 agosto 1990, n. 241.
260 I. MORAMARCO, I contratti di fiume; gestione negoziata del territorio fluviale per la tutela delle acque e la mitigazione
del rischio idrogeologico, in Nuove leggi civ. comm., 2017, 5, 910.
261 Regolamento regionale del 14 marzo 2003, n.3.
262 E. BOSCOLO, Le politiche idriche nella stagione della scarsità. La risorsa comune tra demanialità custoditale,
pianificazioni e concessioni, Giuffrè, Milano, 2012, p.77.
Nell’ultima fase vi è la comunicazione al pubblico dei dati concernenti il contratto di fiume, come previsto dalle direttive 2003/4/CE 264 sull’accesso al pubblico all’informazione e dalla direttiva 35/2003/CE265 sulla partecipazione del pubblico ai processi decisionali266.
I contratti di fiume sono promossi e gestiti grazie a gruppi di lavoro di coordinamento quali il Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume, che hanno l’obiettivo di creare una comunità in grado di promuovere tali contratti in Italia267. I contratti di fiume sono presenti anche nella Strategia Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici268,
quali azioni non strutturali a breve termine, ossia entro il 2020. Compaiono inoltre nelle Linee guida per le attività di programmazione e progettazione degli interventi per il contrasto del rischio idrogeologico269 quali «processi partecipativi aperti e inclusivi» essenziali per «gestire la percezione degli impatti sul sistema sociale ed economico»270. Sono
in sostanza dell’elaborazione di piani di gestione distrettuali, come fortemente voluti dalle direttive europee.