La posizione di garanzia nella Protezione civile

Questa figura giuridica va necessariamente individuata nei reati omissivi impropri dato il disposto dell’articolo 40 c.p. E, quindi, necessaria l’individuazione della posizione di garanzia. Si dice anche che l’obbligo siffatto, trattandosi di un obbligo giuridico, grava su categorie di soggetti predeterminati, forniti di poteri idonei ad impedire gli eventi offensivi dei beni altrui e affidati dunque alla loro tutela per inidoneità dei titolari di proteggerli.

La stessa Costituzione, come abbiamo già visto, commentando l’articolo 2, impone dei doveri solidaristici in capo a soggetti qualificati quali garanti dei beni che i cittadini da soli, in certe situazioni anche contingenti, non avrebbero la capacità e possibilità di tutelare.

La dottrina e la giurisprudenza si sono posti anche il problema della derivazione fondante delle posizioni di garanzia. Ecco, allora, che si dice che

l’obbligo di garanzia può avere una fonte normativa non solo di diritto pubblico, ma anche di origine privatistica non scritta, da una situazione di fatto in cui un soggetto viene particolarmente riconosciuto in tale veste di garante di beni altrui per il semplice fatto dell’assunzione volontaria ed unilaterale di compiti di tutela669_.

Si è poi detto in sentenza che la posizione di garanzia è riferibile a due categorie: obblighi di protezione e obblighi di controllo.

Nel caso in questione il Sindaco aveva su di sé obblighi di controllo perché gli competevano non solo doveri di preservare il bene protetto da rischi (obbligo di protezione), ma anche di impedire l’insorgere di fonti di pericolo per i beni pubblici e l’incolumità dei concittadini (c.d. di prevenzione e di soccorso di cui all’articolo 2 del Codice della Protezione civile).

civile, n.335; Cass. civ., sez. III, 11 giugno 2009, n.13530, in id., Rep. 2009, voce Responsabilità civile, n.232. Nella

giurisprudenza di merito il criterio del “più probabile che non” è stato adottato dalle seguenti sentenze: Trib. Piacenza, 23 febbraio 2012, n. 114; Trib. Ferrara, sez. lavoro, 24 gennaio 2014, in Foro it., Rep. 2014, voce

Sanità pubblica e sanitari, n.373; Trib. Monza, 30 novembre 2015, in Foro it., Rep. 2016, voce Prova civile in genere,

n. 56; Trib. Padova, sez. II, 3 maggio 2016, n. 1397; Trib. Milano, sez. I, 19 luglio 2017.

668 _{G. ANZANI, Causalità omissiva e causalità incerta alla luce della buona fede oggettiva, in Nuova}

Giur.Civ.,2016,6,941.

Ne consegue che al garante devono essere concessi poteri che possano permettere di influenzare il decorso degli eventi; la condotta richiesta doverosa deve essere esigibile perché solo in tale situazione l’evento gli può essere addebitato.

Concludendosi: l’agente (Sindaco) non può rispondere del verificarsi dell’evento se, pur titolare di una posizione di garanzia, non dispone di poteri, mezzi e per influenzare il corso degli eventi. Nel caso in questione si è poi concluso che il Sindaco pur non disponendo di tutti i poteri impeditivi, ciò nonostante non ha esercitato adeguatamente le funzioni con quelli di cui era fornito (vedi imputazione riportata in premessa).

L’individuazione delle posizioni di garanzia ha maggiori difficoltà in questo settore data la particolarità degli eventi che non sempre inizialmente sono definibili e, data la ripartizione delle competenze fra vari organi (es. Sindaco e Prefetto).

Così come abbiamo già visto con la sentenza della stessa Corte di Cassazione penale, sez. IV, 12/04/19, n.22214 circa l’alluvione di Genova del 2011, si ricostruisce la evoluzione del quadro normativo sulla Protezione civile dalla legge n.996/1970 alla vigente all’epoca dei fatti, ossia la legge n.225/1992, e la successiva Direttiva Barberi del dicembre 1996 (due anni prima del fatto)670_.

Non ci si ripete dato che le considerazioni sono identiche: dalla visione centralistica facente capo al Ministro dell’Interno si passa ad una visione policentrica in regime di coordinamento e sussidiarietà.

Di interesse per il caso oggetto del giudizio è la legge 3 agosto 1999 n.265 che all’articolo 12 ha previsto essere in capo al Sindaco e non più del Prefetto, l’obbligo di informazione della popolazione su situazioni di pericolo per calamità naturali671.

Nonché la c.d. direttiva Barberi del dicembre del 1996 che oltre a prevedere l’obbligo di predisporre programmi nazionali di previsione e prevenzione rispetto alle ipotesi di rischio, di programmi nazionali di soccorso e di piani per l’attuazione di misure di emergenza della gestione dei soccorsi sul territorio di propria giurisdizione impone al Sindaco di : informare i cittadini sulle aree a rischio dei provvedimenti presi, costruire una struttura di Protezione civile, creare un comitato operativo comunale e renderlo operativo in caso di emergenze, individuare le aree per esigenze di Protezione civile, adottare un piano di Protezione civile comunale et cetera672.

La direttiva viene considerata imperativa ed è stato ritenuta poi dai giudici dell’appello di Napoli la fonte giuridica onde riconoscere che il Sindaco di Sarno ebbe ad omettere doveri della sua posizione di garanzia, causativi di eventi di reato che gli erano addebitati.

In sentenza si critica la scelta delle sentenze di merito ove emergeva come la figura e le attribuzioni del Sindaco nella gestione dell’emergenza fossero sminuite una volta che questo avesse ritenuto di informare la prefettura del decorso tragico degli eventi. Si è ritenuta non giuridicamente fondata la scelta di ritenere di attribuire al Sindaco competenze residuali rispetto a quelle del Prefetto. È opinione fondata invece quella per cui

in emergenza le competenze debbano essere ricomposte in termini di competenze concorrenti sia pure in una situazione di sovra-ordinazione dei poteri del Prefetto rispetto a quelli del Sindaco673_.

670 _Ibidem.

671 _{Art. 12 della L. 3 agosto 1999, n.265.} 672 _Ibidem.

673 _{Cass. pen., sez. IV, del 12 marzo 2010, n. 16761 in De Jure, par. 4. “Le comunicazioni del Prefetto nella}

gestione dell’emergenza”. Sul punto è stato sancito che: «in tema di omicidio colposo plurimo, nel sistema delineato dalla Legge 24 febbraio 1992, n.225 (Istituzione del Servizio Nazionale della Protezione civile) al Sindaco, quale autorità locale di Protezione civile e nell’ambito del territorio comunale, compete la gestione

Una volta che il Sindaco informa il Prefetto degli eventi e del fatto che i mezzi del Comune sono insufficienti a fronteggiarli, la norma non prevede affatto che egli da quel momento possa disinteressarsi dei problemi emergenziali. Il Prefetto deve assumere i provvedimenti di competenza coordinandoli con quelli dell’autorità comunale di Protezione civile.

Il termine coordinare di cui agli artt. 9 e 12 Codice della Protezione civile sta a significare che i due organi competenti continuano ad avere l’obbligo nell’ambito delle proprie responsabilità e competenze di provvedere agli interventi necessari.

In sintesi, il Sindaco continua e deve continuare ad ottemperare agli obblighi della sua funzione anche quando il Prefetto è stato informato dell’emergenza.

La tesi dei giudici del merito, fra l’altro, non era in linea nemmeno con l’unico precedente di legittimità che ebbe ad affrontare questi temi: Cass. penale, sez. IV, 10 luglio 2011 n.21971 circa l’alluvione in Piemonte del 1994 in cui era imputato un Prefetto (vedi

infra, quando si discorrerà del Prefetto). Anche allora i giudici di legittimità non

consideravano affatto conforme a legge una nozione di competenza residuale del Sindaco. Ed è anche conforme al sistema della buona amministrazione (art 97 Cost.) che il Sindaco non possa essere liberato dagli obblighi impeditivi che su di lui gravano finché non sia effettivamente intervenuta la successiva azione di un altro organo nella linea di comando; altrimenti si creerebbero degli inammissibili vuoti di responsabilità da parte di diverse strutture della Protezione civile.

Ne consegue ancora che l’autorità comunale di Protezione civile non può essere ritenuta priva di competenze anche se la gravità del fenomeno richiedeva l’intervento di altre autorità non essendo fronteggiabile con i mezzi del comune (art. 7 lett. a) del Codice vigente) 674.