PARTE II: DOVERE DI PROTEZIONE DAL RISCHIO IDROGEOLOGICO E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
3. Le fonti secondarie
In un sistema quale quello italiano, informato ai principi di sussidiarietà, le fonti secondarie acquisiscono notevole importanza. La categoria delle fonti secondarie comprende tutti gli atti di espressione del potere normativo della Pubblica amministrazione statale, ossia del governo e dei ministri, e degli enti pubblici, quali i Comuni, le Regioni, le Provincie. L’autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali è stata espressamente riconosciuta anche dalla legge 142 del 1990, ossia l’Ordinamento sulle autonomie locali e, successive modifiche449. Il Testo unico degli enti locali sottolinea come alla legge spetti
dettare le linee fondamentali dell’organizzazione dell’ente. Lo stesso articolo 114 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001, sancisce che: «i comuni, le province e le città metropolitane sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione»450.
Le Regioni e gli enti locali infatti sono dotati di potestà regolamentare e statutaria451. Questa autonomia è stata costituzionalizzata all’articolo 117, comma 6, della Costituzione ove si riconosce che le Regioni, le provincie, le città metropolitane ed i comuni hanno potestà regolamentare e statutaria in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni a loro attribuite452.
Le fonti secondarie si distinguono in regolamenti, ordinanze e statuti.
Da una parte lo statuto, in armonia con la Costituzione ed i principi dell’organizzazione pubblica, stabilisce l’organizzazione e funzionamento dell’ente453.
Dall’altra al regolamento spetta, nei limiti delle disposizioni statali e regionali, la disciplina dell’organizzazione, della gestione dell’ente e delle sue funzioni454. Il Comune, le
Provincie e le Regioni, nell’ambito della loro potestà normativa, hanno infatti la possibilità di dettare regolamenti comunali/provinciali/regionali concernenti l’istituzione del servizio, del centro operativo e del comitato comunale/provinciale/regionale di Protezione civile. Possono inoltre disciplinare le attività di pianificazione e di volontariato. In particolare, le leggi regionali devono provvedere alla determinazione delle competenze in merito alla pianificazione e programmazione del sistema di Protezione civile che, richiede un unitario esercizio a livello regionale; attribuendo gli altri tipi di funzioni alle Province, ai Comuni e alle Comunità montane, secondo il criterio dinamico della sussidiarietà455.
3.1. Le Deliberazioni di Giunta Regionale
Vanno qui esaminati alcuni esempi di fonti secondarie, in particolare delle deliberazioni delle Giunte regionali di alcune delle Regioni più colpite in Italia negli ultimi tempi per eventi catastrofici di natura idrogeologica: il Veneto e la Liguria.
449 L. 8 giugno 1990, n.142 – Ordinamento delle autonomie locali.
450 Art. 114 Cost. Tale articolo sancisce che: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle
Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento».
451 Si veda l’articolo 3 del TUEL, ossia il D.Lgs. 18 agosto 2000, n.267- Testo unico degli enti locali. 452 Art 117, comma 6, della Costituzione.
453 Art. 6 del D.Lgs. n.267/2000 e art. 4 comma 2 della Legge n.131/2003. 454 Art. 7 del D.Lgs. n.267/2000 e art. 4, comma 3 e 4 , della Legge n.131/2003. 455 F. GANDINI, A. MONTAGNI, La Protezione civile cit., p.52.
Le delibere di Giunta concernono prevalentemente l’organizzazione e la programmazione della Protezione civile nell’ambito della prevenzione e gestione dei rischi idrogeologici.
La Regione Veneto con la deliberazione di Giunta regionale, n.1161 del 6 agosto 2019, ha attuato «Iniziative di informazione ambientale e di Protezione civile attraverso anche servizi di allertamento alla popolazione in situazione di emergenza. Interventi da finanziare con le quote derivanti dal trasferimento di competenze di cui al D.Lgs. 31 Marzo 1998, n. 112»456. Si è ritenuto infatti che, a fronte di reiterati e devastanti eventi atmosferici
verificatisi nel territorio regionale veneto, fosse opportuno ampliare e potenziare gli strumenti e i sistemi di informazione e di allertamento; così da garantire alla cittadinanza un adeguato livello di conoscenza delle situazioni emergenziali. Si è prevista dunque la possibilità di attivare messaggi video che agevolino l’azione degli amministratori locali nell’allertare la popolazione sul pericolo idrogeologico in corso.
In Regione Liguria le Delibere di Giunta Regionale si sono succedute nel tempo: la n. 877 del 6 agosto 2004 e la n.1057 del 5 ottobre 2015 hanno adottato linee guida per la pianificazione provinciale e comunale di emergenza, per le procedure di allertamento del rischio meteo-idrogeologico e per l’approvazione di una cartografia delle criticità della Protezione civile457.
Va sottolineato come nella Regione Liguria si siano delineati vari percorsi organizzativi per la gestione delle emergenze: a) un livello comunale con il Sindaco, quale autorità di Protezione civile, che assume la direzione dei servizi di emergenza che insistono nel territorio comunale, compresa l’attivazione del volontariato locale, il coordinamento dei servizi di soccorso e l’attivazione del Centro Operativo comunale; b) un livello superiore in capo alla Prefettura qualora l’emergenza richieda forze ulteriori; c) ulteriori sistemi di accordo con Enti superiori fino al Comitato operativo regionale e il Dipartimento di Roma.
Ma, reiterandosi i fenomeni gravi di alluvioni ed esondazioni di fiumi, lo Stato con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2004 ha predisposto un complesso sistema per prevenire i rischi idrogeologici ed idraulici ai fini di Protezione civile458.
Nell’ottica dei principi di coordinamento e sussidiarietà da parte dello Stato (Dipartimento Protezione civile) si sono stabiliti dei Centri funzionali di competenza anche a livello regionale, che hanno il compito di svolgere attività di monitoraggio e sorveglianza in aree a rischio idraulico e/o idrogeologico, di prevedere il rischio e dirigere l’emergenza secondo piani regionali, provinciali e comunali. Si è così determinato un sistema di soglie articolato in due livelli di moderata ed elevata criticità cui le stesse Regioni devono strutturare corrispondenti livelli di allerta del sistema di Protezione civile. La valutazione dei livelli di criticità in rapporto ai predefiniti scenari di evento compete al centro funzionale incardinato in ogni Regione.
Il Presidente della Giunta Regionale è competente all’adozione e alla dichiarazione dei diversi livelli di allerta del sistema di Protezione civile e alla attivazione dei Piani, anche comunali, di emergenza.
I Centri funzionali regionali inoltre sono competenti a emettere, in base alle previsioni metereologiche, degli avvisi meteo regionali che avranno efficacia in tutta la Regione e andranno trasmessi perifericamente agli Uffici territoriali del Governo, alle Provincie e ai Comuni.
456 D.G.R. 06 agosto 2019 ,n.1161.
457 D.G.R 6 agosto 2004 n. 877 e D.G.R del 5 ottobre 2015 n.1057.
458 Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 febbraio 2004 (in Gazzetta Ufficiale 11 marzo 2004
n.59); Direttiva Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 ottobre 2008 (in Gazzetta Ufficiale del 15 novembre 2008 n.268).
Avvisi meteo che dovranno contenere indicazioni circa il periodo di validità, la tipologia di evento atteso e/o in atto, il tempo di avvenimento, durata ed evoluzione a scala regionale et cetera. Comunicazioni che andranno rese note in tempo reale anche ai Comuni per le condotte doverose da porre in essere a tutela della collettività. Tutto in un’ottica di interscambio e di condivisioni di informazioni fra tutti i soggetti interessati.
Quasi tutte le Regioni si sono attivate ad adempiere alle suddette direttive in un quadro sinergico di interventi strutturali e non strutturali.
Con la Direttiva del 27 ottobre 2008 il Presidente del Consiglio dei Ministri prevede che i Sindaci, nell’ambito della pianificazione di Protezione civile, operino a individuare le maggiori criticità e di specifica vulnerabilità del loro territorio459.
La Giunta Regione Liguria sin dal 2009, e con successive delibere, attuava la Direttiva di cui sopra460.
3.2. Le ordinanze di Protezione civile
Tra le fonti secondarie del diritto, all’interno delle quali si può rintracciare la fonte originante di un obbligo di facere in capo alla P.A., vi sono anche le ordinanze normative – cioè istitutive di norme astratte e generali - della Protezione civile.
Uno dei poteri più incisivi nella Protezione civile consiste nell’emanare ordinanze contingibili ed urgenti. Tali provvedimenti devono essere adottati con celerità, in quanto si tratta di interventi di carattere straordinario, messi a disposizione dall’ordinamento giuridico per soddisfare esigenze legate alla gestione di un evento calamitoso. Sono formalmente degli atti amministrativi, caratterizzati da atipicità, dalla posizione di sussidiarietà rispetto agli altri ordinari mezzi di intervento e dalla capacità derogatoria rispetto all’ordinamento giuridico generale. In alcune sentenze la Corte Costituzionale così si è espressa in merito ai connotati principali delle ordinanze della Protezione civile; è stato detto che tali norme sono caratterizzate dalla: «efficacia limitata nel tempo in relazione ai dettami della necessità e dell’urgenza; adeguata motivazione; efficacia pubblicazione nei casi in cui non abbia carattere individuale; conformità ai principi dell’ordinamento giuridico»461.
Di rilievo è anche la sentenza della Corte di Cassazione civile sezioni unite civili del sentenza del 7 marzo 2003, n,4813, che si è espressa sulle caratteristiche di tali fonti secondarie, asserendo che: «le ordinanze ministeriali hanno natura di ordinanze libere tra cui rientrano tutti i provvedimenti di autorità amministrative suscettibili di introdurre una disciplina divergente dall’ordine normativo che risultava in precedenza sulla base di disposizioni legislative», sottolineando inoltre che «tali ordinanze, diversamente dagli atti governativi con valore di legge, sono espressione di autonomia ed operano generalmente nel campo della attività amministrativa, ma pur non potendo assurgere a valore di legge sono nel loro ambito indipendenti e, nel loro contenuto, sono soggetti solo alla Costituzione e ai principi generali dell’ordinamento e non sono vincolati da altre norme preesistenti che non siano quelle espressamente indicate dalla fonte di cui traggono origine, il che giustifica la loro denominazione di ordinanze libere»462.
L’articolo 25 del d.lgs. del 2018 è la fonte legittimante di utilizzo di questa fonte normativa; si recita che: «per il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare
459 Direttiva Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 ottobre 2008 (in Gazzetta Ufficiale del 15 novembre
2008 n.268).
460 D.G.R n.1057 del 5 ottobre 2015; D.G.R n. 873 di 26 giugno 2009; D.G.R n.163 di 03 marzo 2017. 461 Tali principi si desumono dalle sentenze della Corte Cost. del 2 luglio 1956, n.8 in Leggi d’Italia. 462 Cass. civ., sez. un., 7 marzo 2006, n.4813.
durante lo stato di emergenza di rilievo nazionale si provvede mediante ordinanze di Protezione civile»463.
La stessa norma disciplina compiutamente l’esercizio del potere di ordinanza. Si afferma al primo comma che l’ordinanza possa essere adottata in deroga ad ogni diposizione vigente in quel momento, ma pur sempre nei limiti e con le modalità indicate nella deliberazione dello stato d’emergenza.
Il potere di ordinanza è collegato alla deliberazione dello stato di emergenza che viene adottato dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio.
Le ordinanze sono attuate dal Capo del Dipartimento della Protezione civile, salvo che sia diversamente disposto, previa intesa delle Regioni e delle Provincie autonome territorialmente interessate, contenenti l’indicazione, specificatamente motivata, delle principali norme a cui si intende derogare. La ratio di attribuire tale potere ad un organo tecnico è finalizzata ad assicurare che gli organismi coinvolti collaborino e agiscano prontamente. Il Capo del Dipartimento della Protezione civile si avvale delle componenti e strutture operative del Servizio nazionale464.
Per coordinare l’attuazione delle ordinanze possono essere nominati dei commissari delegati, operanti in regime straordinario, fino alla scadenza dello stato di emergenza. Con le ordinanze, come emerge dal 2 comma, si può procedere: all’organizzazione degli interventi di soccorso e assistenza, al ripristino della funzionalità delle infrastrutture e servizi strategici, alla ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture pubbliche e private, all’attivazione delle prime misure economiche, alla realizzazione di interventi strutturali (e non) per la riduzione del rischio residuo et cetera465.
L’efficacia delle ordinanze decorre dalla data di adozione; oltre il trentesimo giorno dalla deliberazione dello stato di emergenza devono essere emanate previo concerto anche del Ministro dell’economia e delle finanze. La tutela giurisdizionale può essere esercitata davanti al giudice amministrativo.
Inoltre, le ordinanze di Protezione civile non sono soggette al controllo preventivo di legittimità dell’articolo 3 della Legge 14 gennaio 1994, n.20466, ossia: «Qualora la
prescrizione del diritto al risarcimento sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia. In tali casi, l'azione è proponibile entro cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata»467.