Gli eventi di Protezione civile e le conseguenti posizioni di garanzia: l’obbligo di proteggere

L’evento “tipico”, ossia l’evento che fa sorgere in capo alla Protezione civile l’obbligo di intervenire, è sancito all’articolo 7 (Capo II - Organizzazione del Servizio nazionale della Protezione civile; Sezione I - Eventi di Protezione civile) del d.lgs. del 2018395.

391 _{Art. 31 del D.Lgs. n.1/2018.} 392 _{Art. 32, comma 1, D.Lgs. n.1/2018.}

393 _{C. MORTATI, La costituzione in senso materiale, Milano, Giuffrè, 1998.} 394 _{Art. 1 del D.Lgs. n.1/2018.}

395 _{Art. 7 del D.Lgs. n.1/2018. Tale articolo sancisce che: «1. Ai fini dello svolgimento delle attività di cui}

Già la legge 225/1992 aveva introdotto, all’articolo 2, un modello di intervento a geometria variabile396. La competenza ad intervenire era ed è determinata in funzione del tipo di evento che si manifesta (ordinario, intermedio e straordinario).

La competenza e la relativa responsabilità sono quindi in funzione del tipo di evento; a differenza del modello della legge n.996/1970 che invece aveva previsto solamente la funzione di legittimazione dell’intervento e non la distribuzione delle competenze397. Inoltre, a differenza della legge del 1970 vi rientrano anche gli eventi connessi con l’attività dell’uomo e non solo quelli naturali.

Con la norma di cui all’articolo 7 si definiscono le tipologie degli interventi emergenziali che assicurano tre distinte gradazioni e per arrivare alle emergenze di rilievo nazionale che, per ragione di intensità ed estensione non possono essere fronteggiate che dal Dipartimento con i mezzi e poteri straordinari così come sancito dall’articolo 24398_.

Ci sono quindi tre tipi di eventi emergenziali: il primo genus, all’articolo 7, comma 1 lett. a), consiste in emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; ossia si tratta di eventi ordinari. Il secondo genus, all’articolo 7, comma 1 lett. b), consiste in emergenze connesse con eventi che per la loro estensione comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni, e debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo; ossia si tratta di evento intermedio. Infine, il

tertium genus, all’articolo 7, comma 1 lett. c), consiste in emergenze di rilievo nazionale che in

ragione della loro intensità od estensione debbono essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo.

I soggetti chiamati a rispondere al verificarsi di tal tipi di eventi assumono la posizione di garanti; ossia di coloro che sono gravati da un eccezionale obbligo di attivarsi.

La posizione di garanzia trae origine da una relazione protettiva, laddove un soggetto, il garante, è gravato da obblighi di protezione nei confronti dei garantiti. La sanzione e la relativa responsabilità civile e/o penale vengono in essere in caso di mancata osservanza del comando legale di cui il garante è destinatario. La ratio consta nella necessità di offrire tutela ai soggetti incapaci di salvaguardarsi autonomamente.

Come prima accennato, il sistema di Protezione civile identifica un modello a geometria variabile: l’individuazione di un soggetto competente dipende dal modulo organizzativo previsto per fronteggiare l’evento. Vi è quindi un modello sequenziale in senso ascendente: l’evento deve essere classificato nel livello superiore solo se non sussistono i presupposti per classificarlo in quello inferiore399_{. Non sono ammessi vuoti di}

responsabilità400_{. L’articolo 7 costituisce una concreta applicazione del principio di}

calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili, dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell'uomo che per loro natura o estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni, e debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo, disciplinati dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano nell'esercizio della rispettiva potestà legislativa; c) emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell'uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell'articolo 24».

396 _{Art. 2 della L. 225/1992.} 397 _{Art. 1 della L. n.996/1970.} 398 _{Art. 24 del D.Lgs. n.1/2018.}

399 _{F. GANDINI, A. MONTAGNI, La Protezione civile op cit., p.60.} 400 _{F. GANDINI, A. MONTAGNI, La Protezione civile op cit., p.242.}

adeguatezza, inteso come idoneità dell’amministrazione a garantire anche in forma associata l’esercizio delle funzioni di Protezione civile401.

L’amministrazione chiamata a far fronte agli eventi emergenziali ordinari è il Comune. Al comma 1, lett. a), infatti si parla di amministrazioni competenti in via ordinaria e dei singoli enti. La gestione degli eventi verificatisi in ambito comunale è attribuita ai comuni; conseguentemente al Sindaco, in quanto autorità comunale di Protezione civile. Il criterio a base degli interventi è sempre quello della sussidiarietà e del coordinamento per cui la comunità e gli enti più vicini all’evento procedono qualora non debbano chiedere ausilio al Prefetto, alla Regione e Dipartimento per le emergenze nazionali.

È compito del Sindaco ex articolo 12, comma 5, procedere all’adozione di provvedimenti urgenti per prevenire ed eliminare gravi pericoli per l’incolumità pubblica, ad una valutazione concernente i mezzi a disposizione dell’ente per fronteggiare l’evento, al coordinamento delle attività di assistenza alla popolazione colpita nel proprio territorio e all’attività di informazione alla popolazione sugli scenari del rischio402. Inoltre, il Sindaco è gravato anche da obblighi informativi: deve comunicare al Prefetto e al Presidente della giunta regionale i provvedimenti eventualmente adottati.

È previsto anche al comma seguente, che nel caso in cui l’intervento non possa essere fronteggiato solamente con i mezzi a disposizione del Comune il Sindaco debba chiedere l’intervento di altre strutture operative regionali e nazionali. In tali ipotesi infatti l’evento si qualifica come intermedio o straordinario. Il Comune comunque deve sempre assicurare i primi soccorsi. Il Sindaco è il primo garante al verificarsi di eventi calamitosi nel territorio comunale.

Nel momento in cui l’evento non sia più fronteggiabile con le sole forze comunali, emerge la figura del Prefetto, del Presidente del Consiglio dei ministri o il Commissario delegato. Nonostante ciò il Sindaco risulta liberato dagli obblighi solo quando sia effettivamente avvenuta la successione nella catena di comando e costui abbia adottato tutti i provvedimenti possibili e disponibili a fronteggiare e a prevenire l’evento.

Nella gestione degli eventi intermedi emerge la figura del Prefetto ex art. 9, rubricato sotto “Funzioni del Prefetto nell’ambito del Servizio nazionale della Protezione civile”403. Di notevole interesse, in merito alla figura del Prefetto e del Sindaco, sono le parole dei giudici di legittimità, che nella sentenza n.3357 del 2001 sanciscono che: «Al Prefetto è assegnato un preciso compito di promuovere e coordinare iniziative affinché la popolazione civile sia informata al comportamento da tenere in caso di emergenze calamitose»404.

Correttamente quindi, i giudici di merito hanno individuato nel Prefetto il titolare di una posizione di garanzia in casi di calamità naturali e catastrofi interessanti aree più vaste di quelle comunale. Certamente anche i Sindaci sono autorità di Protezione civile, ma a essi è affidata l’opera di soccorso e di assistenza delle popolazioni colpite e, a sostegno della tesi accolta dai giudici di merito, basterebbe rilevare che quando l’emergenza riguarda l’intero territorio provinciale l’opera dei Sindaci necessita quanto meno di essere coordinata e diretta.

Infine, la gestione degli eventi straordinari viene esercitata a livello centrale dal Presidente del Consiglio dei ministri e a livello periferico dal Prefetto, che svolge funzioni delegate. Il Consiglio dei ministri, su proposta del presidente, può avvalersi di Commissari delegati per attuare interventi di emergenza. Al verificarsi di emergenze di rilievo nazionale

401 _{Art. 7 del D.Lgs. n.1/2018.}

402 _{Art. 12, comma 5, del D.Lgs. n.1/2018.} 403 _{Art. 9 del D.Lgs. n.1/2018.}

viene convocato anche il Comitato operativo nazionale della Protezione civile che, opera nell’abito della Presidenza del consiglio dei ministri e che ha il compito di assicurare il coordinamento degli interventi delle strutture operative del Servizio nazionale.