La struttura organizzativa

La Protezione civile si fonda su di un modello di amministrazione composta405, che non si esaurisce in un singolo ente, ma coinvolge le amministrazioni centrali, locali e la società civile. Si tratta di una rete di organizzazioni policentrica, permanente e precostituita già prima della verificazione dell’evento calamitoso stesso406_.

I soggetti facenti parte di tale organizzazione mantengono la propria distinta autonomia organizzativa, operativa e istituzionale407_{. Non esiste un livello di sovra-}

ordinazione tra livello centrale e periferico.

Nella vecchia legge del 1992 gli articoli 6, 7 ed 11 dettavano i principi fondamentali in materia di organizzazione della Protezione civile408.

Nel d.lgs. del 2018 fondamentali in materia risultano gli articoli 4 e 13, recanti rispettivamente le rubriche: “Componenti del Servizio nazionale della Protezione civile”, che illustra come soggetti componenti le amministrazioni dello Stato: ossia lo Stato, le Regioni, le Provincie, i Comuni e le Comunità montane; ed le “Strutture operative del Servizio nazionale della Protezione civile” che invece riferisce delle strutture operative hanno compiti esecutivi e di attuazione delle attività disposte dai soggetti componenti della Protezione civile; si tratta in sostanza di compiti di supporto e consulenza409_.

Per quel che concerne questo lavoro è di interesse la Sezione II del Codice della Protezione civile laddove negli artt. 8 ss. si definiscono gli Organi dotati di funzioni e responsabilità nel Servizio nazionale. L’articolo 8 del medesimo decreto concerne, come si può evincere dalla rubrica stessa, “Funzioni del Dipartimento della Protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri”410.

Il Capo del governo è la figura apicale delle componenti del Servizio nazionale. Il Presidente del Consiglio dei ministri si avvale del Dipartimento e ha vari compiti: indirizzo, promozione e coordinamento delle attività delle componenti; elaborazione dei provvedimenti finalizzati alla gestione delle emergenze; potestà di emettere direttive al fine di dare unitarietà agli interventi, al fine di indicare le procedure operative ex art. 15411_;

coordinamento dell’intervento del Servizio nazionale mediante una sola operativa nazionale interforze; indirizzi generali per le attività di formazione in materia di Protezione civile; promozione di studi e di ricerche sulla previsione e prevenzione dei rischi, coordinamento della partecipazione del Servizio nazionale con gli enti di Protezione civile europea. Il Dipartimento partecipa alla elaborazione delle linee di indirizzo nazionali per le politiche di prevenzione strutturale dei rischi. Strumento fondamentale operativo del Capo del governo

405 _{Sulle amministrazioni composte, si veda S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Torino, Einaudi,}

1991, p.167; C. FRANCHIN, L’organizzazione, in S. CASSESE ( a cura di), in Trattato di diritto amministrativo.

Diritto amministrativo generale, Tomo 1, Milano, Giuffrè, 2000, p. 286 ss.

406 _{Si ricordi che il modello precedente di Protezione civile alla Legge Zamberletti (Legge n.225/92) si attivava}

solo in occasione di un evento già verificatosi.

407 _{Per una disanima sulle componenti del Servizio nazionale della Protezione civile sia a livello centrale,}

periferico e locale della Legge 225/1992 si veda: C. MEOLI, Protezione civile, 2013, consultato in Leggi d’Italia; V. PEPE, Protezione civile e pianificazione del territorio, Padova, Cedam, 2006, p. 46 ss.

408 _{Artt. 6, 7, 11 della L. n.225/1992.} 409 _{Artt. 4 e 13 del D.Lgs. n.1/2018.} 410 _{Art. 8 del D.Lgs. n.1/2018.} 411 _{Art. 15 del D.Lgs. n.1/2018}

nello svolgimento delle sue funzioni è quello di emettere direttive ex articolo 15 che sono adottate su proposta del Capo del dipartimento e usualmente attengono a procedure operative finalizzate all’attuazione di specifiche disposizioni412_.

Altro strumento utilizzato per il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza di rilievo nazionale (dichiarato per le situazioni di rischio di cui all’articolo 7 comma 1 lett. c) è quello di ordinanza di Protezione civile ex articolo 25413_{. Tale fonte normativa secondaria viene adottata in deroga alle disposizioni}

vigenti, con i limiti indicati nella deliberazione dello stato di emergenza, nel rispetto del dettato costituzionale e, delle fonti europee. Le ordinanze, derogando al sistema vigente, devono essere motivate ed emesse previa intesa con Regioni; non sono soggette a controllo preventivo di legittimità e, la loro efficacia decorre dalla data di adozione pur rese pubbliche con la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Per l’attuazione delle singole ordinanze il capo del dipartimento può nominare dei commissari delegati.

L’articolo 9 concerne le funzioni del Prefetto414. La sua competenza nel settore è indicata per gli eventi emergenziali di cui all’articolo 7 comma 1 lett. b) e c), cioè per quelle situazioni critiche in cui è d’uopo l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni e che devono essere fronteggiati con mezzi straordinari. Al Prefetto si impone: di assicurare costante flusso e scambio informativo con il Dipartimento, la Regione e i Comuni, il Dipartimento dei vigili del fuoco; assunzione nell’immediatezza dell’evento, in raccordo con le autorità locali ed in coordinamento con la Protezione civile regionale, della direzione unitaria di tutti i servizi di emergenza da attivare a livello provinciale; di promuovere e di coordinare l’intervento delle strutture dello Stato del territorio; di vigilare sull’attuazione dei servizi urgenti; di attivare gli enti e le amministrazioni dello Stato; di adottare tutti i provvedimenti di competenza necessarie ad assicurare i primi soccorsi a livello provinciale.

L’articolo 10 dispone che il Corpo nazionale dei vigili del fuoco sia componente fondamentale del Servizio nazionale dato che assicura gli interventi di soccorso tecnico indifferibili e urgenti, di ricerca e salvataggio in coordinamento tecnico ed operativo con altre componenti e strutture415_.

L’articolo 11 concerne le funzioni delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, che sono considerate anch’esse componenti del servizio nazionale e loro spetta, nell’esercizio delle rispettive potestà legislative e amministrative, la disciplina dell’organizzazione dei sistemi di Protezione civile nell’ambito dei rispettivi territori416_{. Le}

Regioni devono così adottare e attuare i piani regionali di Protezione civile, con relativi criteri e modalità d’intervento da seguire in caso d’emergenza e predisporre attività volte alla previsione e prevenzione dei rischi. Alle Regioni spetta la gestione della sala operativa regionale presso la quale vengono indirizzate le informazioni anche raccolte da altri enti. Così come incombe il dovere di organizzare territorialmente la propria struttura e disciplinare le procedure operative d’intervento. Spetta alla Regione la deliberazione dello stato di emergenza di cui all’articolo 7 c.1. lett b) così come il coordinamento, ferma le competenze del Prefetto e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché la preparazione, gestione od attivazione della colonna mobile, e anche le misure organizzative per utilizzare il volontariato organizzato, alla vigilanza e alla predisposizione da parte delle proprie strutture dei servizi urgenti, anche tecnici.

412 _Ibidem. 413 _{Art. 25 del D.Lgs. n.1/2018.} 414 _{Art. 9 del D.Lgs. n.1/2018.} 415 _{Art. 10 del D.Lgs. n.1/2018.} 416 _{Art. 11 del D.Lgs. n.1/2018.}

La legge dispone anche, all’articolo 12, le funzioni del Comune. Già la legge n.225/92 definiva il Sindaco quale autorità comunale di Protezione civile. La disciplina vigente ha strutturato in modo più dettagliato le competenze disponendo che: «lo svolgimento, in ambito comunale, delle attività di pianificazione di Protezione civile e di direzione dei soccorsi con riferimento alle strutture di appartenenza è funzione fondamentale dei Comuni»417. E così si dice che i Comuni, anche nella forma associata, assicurano l’attuazione delle attività di Protezione civile nei rispettivi territori. Spetta al Comune: l’attuazione in ambito comunale delle attività di prevenzione dei rischi, l’adozione dei provvedimenti, compresi quelli dell’emergenza, all’ordinamento dei propri uffici, all’apportamento delle strutture e dei mezzi necessari, all’attivazione e alla direzione dei primi soccorsi, all’impiego del volontariato. E specificatamente si attribuisce alla figura del Sindaco l’onere di: adottare i provvedimenti contingibili e urgenti per prevenire ed eliminare gravi pericoli per l’incolumità pubblica, di informare la popolazione sugli scenari di rischio, sulla pianificazione di Protezione civile e sulle situazioni di pericolo determinate dai rischi naturali o derivanti dalla attività dell’uomo, di coordinamento delle attività di assistenza alla popolazione colpita nel territorio di competenza, di assicurare il costante flusso di informazioni col prefetto e la Regione e di informare la popolazione.

Il Codice della Protezione civile elenca anche all’articolo 13 le strutture operative del Servizio418_{. Fanno parte di tali strutture: il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, le Forze}

Armate, le Forze di Polizia, gli enti e istituti di ricerca di rilievo nazionale con finalità di Protezione civile, anche organizzati come centri di competenza, l'Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia e il Consiglio nazionale delle ricerche; le strutture del Servizio sanitario nazionale; il volontariato organizzato di Protezione civile iscritto nell'elenco nazionale del volontariato di Protezione civile, l'Associazione della Croce rossa italiana e il Corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico; il Sistema nazionale per la protezione dell'ambiente; le strutture preposte alla gestione dei servizi meteorologici a livello nazionale. Le strutture operative concorrono altresì con gli ordini e i collegi professionali, gli enti, gli istituti e le agenzie nazionali che svolgono funzioni in materia di Protezione civile, le aziende, le società e le altre organizzazioni, sia pubbliche sia private, che svolgono funzioni di Protezione civile. Un ulteriore categoria di soggetti concorrenti è costituita dai gruppi associati di volontariato civile, dai cittadini, disciplinato dal Capo V sulla “Partecipazione dei cittadini e volontariato organizzato di Protezione civile”, come sopra precedentemente trattato419.