Il Ministero dell’Interno e il Prefetto

La figura del Prefetto è stata oggetto di profonde trasformazioni nel corso degli anni; attualmente, in quanto rappresentante a livello provinciale del potere esecutivo, opera principalmente in quattro aree funzionali: amministrazione generale, pubblica sicurezza, amministrazione civile e Protezione civile851_.

Di interesse per questo tema è la figura del prefetto come autorità di Protezione civile. Come si è visto, il Prefetto di ogni Provincia ex art. 9 del Codice della Protezione civile assume una posizione di garanzia rispetto ai cittadini a fronte di eventi calamitosi anche idrogeologici di carattere naturale o di origine umana852_.

Inizialmente, le funzioni del Prefetto erano descritte dalla legge del 8 dicembre 1970 n.996, dall’articolo 14 del d.p.r. del 6 febbraio 1981, n.66 che è stato il regolamento di esecuzione. Si tratta della prima disciplina organica sui temi riguardanti la Protezione civile e così come il Ministro dell’interno era l’organo cui era demandata l’intera organizzazione della Protezione civile, sia in tema di potestà d’emissione di direttive generale, sia in punto di direzione e coordinamento di tutte le attività, è ovvio che assumesse posizione rilevante il Prefetto “organo ordinario di Protezione civile”.

Nelle leggi previgenti il Prefetto era, a livello provinciale, l’organo ordinario di Protezione civile attorno al quale ruotavano gli incarichi principali in tema di programmazione, pianificazione e alla gestione dell’emergenza. Al Prefetto infatti spettava la predisposizione di piani provinciali di Protezione civile, di redazione di un comitato provinciale, di pianificazione e di coordinamento degli interventi da effettuare in caso di calamità, di direzione di servizi di assistenza e di soccorso et cetera.

Con la legge 225/92 (Istituzione del servizio nazionale della Protezione civile) e con la norma di cui all’articolo 14 inizia a delinearsi un processo (che la normativa degli anni successivi accentuerà) 853 _{che fa venir meno il “modello centralizzato per una}

organizzazione diffusa a carattere policentrico”854. E il Sindaco quale ufficiale di governo e organo locale di Protezione civile con l’articolo 15 assume le funzioni di autorità comunale di Protezione civile.

Con la norma di cui all’articolo 14 della legge 225/92 al Prefetto compete la redazione, la direzione del piano per fronteggiare l’emergenza su tutto il territorio provinciale, l’intervento, il controllo e l’informazione del dipartimento di Protezione civile, del presidente della Giunta regionale e la direzione generale del Ministero dell’Interno.

Il Codice della Protezione civile ha poi ridisegnato i poteri del Prefetto in un più ampio quadro: accanto al presidente del Consiglio dei ministri e il Dipartimento della Protezione civile vi sono ora anche il Presidente della Giunta regionale.

Il Prefetto ha il compito di assicurare un costante flusso e scambio informativo con il dipartimento della Protezione civile, la Regione, i Comuni, il Dipartimento dei vigili del fuoco, la difesa civile del ministero degli interni; assume tempestivamente, al verificarsi subitaneo dell’evento, e in connessione con il presidente della giunta regionale e in coordinamento con la struttura regionale di Protezione civile, la direzione unitaria di tutti i servizi di emergenza da attivarsi a livello provinciale,

851 _{C. MEOLI, Il Prefetto, in Leggi d’Italia.} 852 _{Art. 9 del D.Lgs. 1/2018.}

853 _{Art. 14 della L. 225/1992.}

nonché vigila, promuove e coordina l’adozione dei provvedimenti necessari per i primi soccorsi a livello provinciale855_.

La norma vigente ha visto l’intervento anche del Consiglio di Stato in sede di parere al D.lgs., dato che all’articolo 9 dello schema del decreto legislativo di Protezione civile il legislatore delegato aveva sostituito il termine “raccordo” tra il Prefetto e il Presidente della Giunta regionale con il termine “previa intesa”. Il supremo organo giurisdizionale amministrativo ebbe così correttamente a rilevare che non era esatto il termine “intesa”, dato che in emergenza non era opportuno dover attendere necessariamente il raggiungimento della stessa bensì, era corretto prevedere il semplice raccordo, essendo primario tutelare l’interesse pubblico della tempestività e dell’efficienza dell’intervento: decisioni celeri, chiare e univoche che consentano, anche in assenza di intesa, provvedimenti tempestivi ed efficaci.

Qualche anno addietro anche la Regione Veneto ebbe a cercare di limitare in tale settore i poteri del Prefetto. E la Corte Costituzionale con sentenza n.85/2012856 ebbe a dichiarare illegittimo l’articolo 15 della legge Regione Veneto del 18 marzo 2011 n.7857_,

laddove si prevedeva che il Presidente della provincia potesse considerarsi sia quale autorità di Protezione civile, sia responsabile della organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale nei casi di emergenza, così includendo anche le attribuzioni riservate al prefetto dalla legge statale.

Il Presidente della provincia poi, stante l’attuale codice della Protezione civile, non riveste neppure la funzione di centro di competenza.

La figura del Prefetto quale centro di competenza di Protezione civile è stata mal vista in sede locale sin dall’entrata in vigore della legge 225/92. Tant’è che è dovuta intervenire a fine del 1992 la Corte Cost. che ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 4, e 14 della legge 225/92 attributivi del relativo potere al Prefetto per supposta lesione dell’autonomia regionale858. Si era infatti asserito che, in caso di dichiarazione di stato di emergenza, l’attribuzione al Prefetto delle funzioni anche di commissario governativo, a seguito di una situazione emergenziale, giustificasse l’adozione di misure straordinarie e l’individuazione di autorità capaci di agire nell’immediato al fine della direzione di tutti gli organismi coinvolti.

Come si è visto il potere del Prefetto si inserisce infatti nel quadro degli eventi emergenziali di cui all’articolo 7 lett. b) e lett. c), che concerne quegli eventi che escono dai limiti comunali e che richiedono un intervento coordinato di più enti o amministrazioni con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti lassi temporali859.

Circa il fatto poi che il Prefetto sia autorità di Protezione civile si è sempre pronunciata in senso uniforme la giurisprudenza di merito e legittimità civile.

Fra le molte sentenze in tema di potestà di requisizioni per dare alloggio in alberghi e/o abitazioni private a cittadini che ebbero a perdere le abitazioni in corso di calamità si legga: Cass. civ., sez. I, 03/03/1999, n.1773; e sul prefetto quale commissario straordinario nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri si veda ex plurimis Cass. civ., sez. I, 30/07/96 n.6888860_.

855 _Ibidem.

856 _{Corte Cost., 12 aprile 2012 n.85, in Foro amm., 2012, 5,1054.}

857 _{Art. 15 della L.R. 18 marzo 2011 n.7 – Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2011.} 858 _{Corte cost., 09 novembre 1992 n.418 in Leggi d’Italia.}

859 _{Art 7 del D.Lgs. 1/2018.}

860 _{Cass. civ., sez. I, 03 marzo 1999, n.1773 in Giustizia civile, mass. 1999, 480 e Cass. civ., sez. I, 30 luglio 96}

Non sono pubblicate sentenze dei giudici civili in merito a riconosciuta responsabilità dei prefetti per condotta omissiva a posizioni di garanzia e causative di lesioni a diritti soggettivi. E per violazioni in corso di eventi idrogeologici.

Inoltre, vi sono stati solo pochi pronunciamenti in sede penale. L’unica sentenza che ha trattato della figura del Prefetto quale imputato in occasione di eventi idrogeologici, ed in particolare alluvionali, è quella concernente l’alluvione del Piemonte nel novembre 1994.

2.1. Piemonte, novembre 1994

Nei giorni che vanno dal 3 al 6 novembre 1994 il Piemonte fu interessato da eventi alluvionali e piogge torrenziali molto consistenti e continue che misero in crisi il sistema idrografico facente capo al fiume Tanaro. Nel giro di pochissimi giorni, a causa dell’ingrossamento di tutti i corsi d’acqua, di un terreno ormai impermeabilizzato e già saturo di acqua, il bacino del fiume Tanaro esondò; provocando inondazioni di centri abitati, di campagne, strade, smottamenti, cedimenti di strutture private e pubbliche, interruzioni stradali, nonché morti di cittadini che a bordo di auto erano stati travolti in pubbliche strade dalle piene. Il grave evento atmosferico si consumò tra il 5 e il 6 novembre quando il fiume Tanaro, esondando colpì in particolare la città di Alba ed in seguito la pianura circostante.

Ben sei procure, ossia quelle di Torino, Alessandria, Asti, Alba e Mondovì, avviarono indagini preliminari, a cui conseguirono il rinvio a giudizio di sindaci, del funzionario dirigente l’Ufficio del Magistrato del Po, del Prefetto e del Presidente del Comitato della Protezione civile della Provincia di Cuneo, tutti poi assolti a eccezione del Prefetto861_{. Di}

particolare importanza sono le pronunce dei giudici di merito di Alba e Mondovì, della Corte appello di Torino e della Corte di Cassazione pen., sez. IV, del 10 luglio 2001 n.33577862.

In questa sentenza si conferma che in capo al Prefetto vi è l’obbligo di promuovere e coordinare iniziative affinché la popolazione civile sia informata sul comportamento da tenere in caso di emergenze calamitose.

861 _{S. CORBETTA, La responsabilità del Prefetto in caso di inondazione colposa, in Dir. Pen e processo, 1998, 8, 1008.} 862 _{Cass pen., sez. IV, 10 luglio 2001 n.33577, Riv. Pen. 2001, 994; «individuata in capo al Prefetto una}

posizione di garanzia, occorre verificare e accertare nel caso concreto se l’evento (omicidio colposo) sia collegato casualmente alla condotta omissiva tenuta dal prefetto (omissione di informazione idonea e tempestiva alla popolazione)». Ancora si sottolinea che: «il complesso normativo vigente consente di individuare in capo al Prefetto una posizione di garanzia, che si estrinseca, in caso di calamità naturali di carattere eccezionale, nel potere- dovere di organizzare e coordinare la Protezione civile, finanche nel compito di informare la popolazione circa il comportamento da tenere in tali circostanze […] In tema di delitti colposi di danno il titolare della posizione di garanzia nei confronti della collettività in caso di calamità o disastri naturali che vi verifichino in aree più vaste di quelle comunali è il prefetto della provincia al quale spetta l’organizzazione e il coordinamento della Protezione civile, l’iniziativa di raccogliere le informazioni e valutare lo stato di allarme , la dislocazione sul territorio delle forze a disposizione, la gestione di tutti gli interventi, preventivi e successivi, volti a scongiurare o a ridurre i danni, attraverso l’impiego di poteri straordinari che egli può esercitare in deroga ad ogni disposizione di legge e nel solo rispetto dei principi generali dell’ordinamento». Inoltre, in Riv. Pen.2001, 994 si sancisce che: «Il fatto che taluno sia titolare di una posizione di garanzia e risulti colposamente venuto meno all’osservanza di adempimenti connessi a detta posizione non implica, di per sé, che egli possa essere automaticamente essere ritenuto responsabile di ogni evento, rientrante fra quelli teoricamente riconducibili alla suddetta inosservanza, occorrendo invece che risulti positivamente dimostrata la sussistenza di un corretto nesso causale tra l’inosservanza e l’evento effettivamente verificatosi, pur tenendo presente a regola secondo cui, in materia di c.d. “causalità omissiva”, al criterio della certezza degli effetti della condotta si può sostituire quello della probabilità, nel senso che il nesso causale può essere ravvisato quando si accerti che la condotta doverosa omessa già la certezza ma serie e apprezzabili possibilità di evitare l’evento».

I giudici di merito condannavano il Prefetto di Cuneo riconoscendo aver il medesimo omesso di attivarsi a coordinare i soccorsi e attivare il sistema di Protezione civile; lo si riconosceva colpevole di omicidio colposo plurimo e di inondazione e di disastro colposi. Egli infatti aveva omesso in presenza di una situazione di grave pericolo per la stessa pubblica incolumità di attivarsi ed informare chi di dovere dell’evolversi della situazione, quali i Sindaci e i Comuni e la popolazione interessata; ometteva inoltre di predisporre i provvedimenti e i mezzi necessari ad affrontare l’evento calamitoso, l’evacuazione e lo sgombero di beni e di persone.

In particolare, il Tribunale, sulla base della legge 225/92, concludeva che: «il Prefetto avrebbe dovuto anzitutto assolvere l’onere di assumere la direzione unitaria dei servizi di emergenza (art. 14 lett. b della legge 225/92), cosa che non fu fatta in quanto […] al termine della riunione dell’unità di crisi il Prefetto raccomandò a tutti di agire ciascuno secondo le proprie competenze, senza fornire direttive di nessun tipo e senza far interagire organi ed uffici, neppure preoccupandosi di garantire il flusso delle informazioni dall’uno all’altro organo od ufficio […] avrebbe potuto e dovuto, nel momento stesso in cui diramò i fax al Dipartimento di Protezione civile e al Ministero dell’Interno, trasmettere un comunicato stampa con le medesime informazioni alla televisioni e alle emittenti radio, con la raccomandazione agli automobilisti di non mettersi in viaggio se non per motivi di particolare urgenza»863_.

Al Prefetto quindi competeva una posizione di garanzia, ossia a egli apparteneva un’attività programmatoria, operativa e di coordinamento per fronteggiare l’emergenza; il suo non facere ha quindi causato la mancata attivazione da parte di altre autorità, quali il sindaco, le forze di polizia, che avrebbero anch’esse potuto evitare l’evento dannoso. L’evento calamitoso in sé non era infatti evitabile, ma l’evento dannoso avrebbe potuto essere impedito.

L’imputato era ricorso in Cassazione per la condanna dovuta alle omissioni contestate; affermava d’aver adempiuto correttamente ai propri doveri e che l’informazione alla popolazione e i provvedimenti di chiusura delle strade a rischio non erano di sua competenza.

La Corte di Cassazione confermava la ricostruzione dell’evento e l’inquadramento normativo della posizione di garanzia del Prefetto, la condotta omissiva, condividendo le conclusioni dei giudici di merito, però annullando con rinvio la sentenza di secondo grado, ossia la sentenza della Corte d’appello di Torino: per lacune in punto di accertamento del nesso causale nel caso concreto.

La Suprema Corte ha infatti ritenuto che il nesso causale tratteggiato dal giudice di merito di primo grado e dalla Corte d’Appello fosse gravemente carente in quanto avrebbe richiesto un accertamento particolare864.

Le argomentazioni del giudice di legittimità sono di assoluto interesse, in quanto richiamano sia la funzione di garanzia del Prefetto, delle sue omissioni ad attività doverose, sia si soffermano sulla causalità omissiva e sull’accertamento del nesso causale865_{, tant’è che}

i principi di diritto saranno ripresi in successivi pronunciamenti (si veda il caso di Sarno e di Genova) e anche nelle rare sentenze dei giudici di merito civile, in occasione di eventi alluvionali.

In primo luogo, la Corte di Cassazione accertava la posizione di garanzia del Prefetto, richiamando la legislazione nazionale della Protezione civile al tempo vigente. Il sistema

863 _{Trib. Alba,13 giugno 1997 in De Jure.}

864 _{I. PISA,Protezione civile e responsabilità penale, in Rivista italiana di diritto e procedura penale, 2016, 1, 113.}

865 _{Mi permetto di rinviare al mio lavoro: C. ROBERTI, Responsabilità extracontrattuale della P.A. per omessa allerta}