I principi guida della Protezione civile: principio di sussidiarietà, coordinamento e leale collaborazione

La Protezione civile è un’organizzazione strutturata sul modello di una rete di pubbliche amministrazioni, informate ai principi di sussidiarietà. Principio che permette di: «conciliare le necessarie esigenze unitarie ed il carattere decentrato e diffuso della organizzazione della Protezione civile»431_{. Solitamente tale principio è considerato come:}

«un criterio di ripartizione delle funzioni politiche e amministrative fra enti rappresentativi di diversi livelli territoriali di gestione della cosa pubblica»432 _{per l’attribuzione «delle}

funzioni di livello superiore di governo esercitabili solo nell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi affidati»433_{. Si è passati quindi da un modello di Protezione}

426 _{P. PAGLIARA, A. C.CORINA, La rete nazionale e l’integrazione delle fonti, in Ecoscienza, 2015, 3, 58.} 427 _{Si veda. < http://www.protezionecivile.gov.it/home >.}

428 _{Si tratta dei decreti: Decreto del 19 giugno 2018, n.154- Rettifica ed integrazione dei Centri di competenza}

individuati con i decreti 24 luglio 2013, rep. n. 3152, 15 aprile 2014, rep. n. 1349, e 26 maggio 2016, rep. n. 1692.

429 _{C. CACCIAMANI, 25 anni di meteorologia regionale in Emilia-Romagna, in Ecoscienza, n.3, 2011, p.62-63.} 430 _{Art. 18 del D.Lgs. n.1/2018.}

431 _{Corte Cost., 1 febbraio 2006, n.32 in Leggi d’Italia.}

432 _{F. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, Tomo 1, Milano, Giuffrè, 2005, p.986.} 433 _{E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2019, p. 59.}

civile accentrato, ad uno caratterizzato dal decentramento delle funzioni tra gli enti locali e le Regioni, ove il Comune fa da soggetto principale434.

La Protezione civile infatti si presenta come un network di sistemi regionali e locali, alla cui base poggia un sistema comunale435_.

Alla necessità di strutturare le competenze su diversi livelli in modo definito, si contrappone la necessità di flessibilità di azione e di intervento. È fondamentale quindi che vi sia una sede di guida e di impulso unitario per il complesso di azioni a livello centrale, che possa anche sostituirsi a tali enti in caso di inadeguatezza di quest’ultimi.

Il principio di sussidiarietà è stato costituzionalizzato nel sistema italiano all’articolo 118, comma 1, cost., a seguito della riforma del 2001436. Tale articolo introduce un elemento di flessibilità del sistema costituzionale in quanto prevede che, le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni, possano essere allocate anche ad un livello di governo diverso437. L’attuazione di un’organizzazione diffusa è frutto di una fronte impronta solidaristica ex articolo 2 cost.

Il sistema amministrativo italiano è “policentrico”438_{, opera secondo un principio di}

leale collaborazione tra Stato e Regioni439_{. Tale principio ha la funzione di contemperare gli}

interessi di livello statale e territoriale in vista di una garanzia equilibrata delle ragioni dell’autonomia locale e di quelle dell’unità nazionale440.

Il nostro quadro legislativo attuale postula una leale collaborazione tra stato e autonomie territoriali441_{. L’articolo 117, comma 3, che ha postulato come la Protezione}

civile sia divenuta materia di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni. Il ruolo della legislazione statale è limitato ai principi fondamentali della materia442. Le interpretazioni della Consulta sono state conformi; ad esempio si veda la sentenza del 06 ottobre 2006, n.323 che inquadra il sistema legislativo della Protezione civile quale materia di legislazione concorrente443.

La legge n.131/2003 ha sancito che: «nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti»444.

434_{G. D’AURIA, Funzioni amministrative autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali, in Foro it, 2001, p. 213;}

R. GRACILI, L. MELE, Il ruolo degli enti locali nel processo evolutivo dei rapporti tra cittadini e Pubblica

Amministrazione, in Nuova rass., 2006, p. 1019; G. C. DE MARTIN, La funzione amministrativa tra Regioni ed Enti locali, in Jus, 2005, p.433 ss.

435 _{F. GANDINI, La Protezione civile, op. cit., riprendendo a sua volta, F.PIZZETTI, Le nuove esigenze di governance}

in un sistema policentrico “esploso”, in Le Regioni, 2001, 6, p.1164, sul punto dice: «il sistema comunale è l’atomo

della Protezione civile italiana».

436 _{R. BIN sostiene che: «la riforma costituzionale del titolo V andrebbe letta anzitutto come copertura}

costituzionale di quanto già introdotto a livello di normazione ordinaria dalla Bassanini». Si veda <http://www.robertobin.it/ARTICOLI/TitoloV-ff%20amm.htm >.

437 _{Corte Cost., 1 ottobre 2003, n.303 in Leggi d’Italia.}

438 _{F. PIZZETTI, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico “esploso”, in Le Regioni, 2001, 6, 1166.} 439 _{G. FERRAIUOLO, Il Consiglio delle Autonomie Locali nella previsione dei nuovi Statuti delle Regioni ordinarie, in}

Federalismi, 2006, 23.

440 _{A. ANZON, Leale collaborazione tra Stato e Regioni, modalità applicative e controllo di costituzionalità, in Giur.}

costituzionale, 1998, 6, p. 3534.

441 _{Corte Cost., 5 febbraio 2003, n.39.}

442 _{S. BARTOLE, R. BIN, G. FALCON, R. TOSI, Diritto regionale, Bologna, il Mulino, 2003, p.73.}

443 _{M. POTO, La Protezione civile come materia di legislazione concorrente: ovvero quando gli eventi calamitosi incidono sul}

solo territorio regionale, in Responsabilità civile e previdenza, 2007, 1, 52.

444 _{Art 1, comma 3, della L. 5 giugno 2003, n.131 – Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della}

In dottrina si sottolinea come vi siano due tipi di sussidiarietà: una verticale ed una orizzontale. Inizialmente il nostro sistema si era conformato solamente ad un tipo di attuazione di sussidiarietà verticale. Questa sussidiarietà si esplica nella distribuzione di competenze amministrative tra i diversi livelli di governo territoriali, Stato-Regioni- autonomie locali, ed esprime la modalità d’intervento sussidiarie degli enti territoriali superiori, quali lo Stato o le Regioni, rispetto a quelli minori. Gli organismi superiori intervengono solo se l’esercizio delle funzioni degli organismi inferiori sia inadeguato.

La sussidiarietà orizzontale invece consiste nel rapporto tra autorità e libertà. Si fonda sul presupposto secondo cui alla cura delle attività di interesse generale provvedono direttamente la società civile, sia singolarmente, sia con associazioni. I pubblici poteri intervengono dunque solo in funzione di sussidiarietà al fine di coordinamento e di programmazione445_.

La sussidiarietà verticale è fortemente legata all’attività di prevenzione, in quanto ben si attaglia alle amministrazioni regionali e locali la capacità di operare ex ante all’evento; mentre la sussidiarietà orizzontale viene postulata nella fase del soccorso. Si sostiene che: «la prima cellula della Protezione civile è proprio l’individuo socialmente educato e maturo, dotato di senso civico che, al momento opportuno, reagisce all’inerzia e all’abbandono, e, nell’attesa che altri accorrano in aiuto, inizia ad operare»446. Consiste in vero e proprio coinvolgimento diretto dei privati cittadini e nella diffusione della “cultura del rischio”447_.

Gli organi tecnici e le amministrazioni devono accertarsi che i privati abbiano realmente capito e siano in grado di adottare le azioni conseguenti al contrasto dei dissesti idrogeologici. Il sistema di Protezione civile non sarebbe infatti pienamente efficace se non vi fosse un’integrazione di tal tipo con la società stessa.

De Leonardis sostiene che la sussidiarietà orizzontale rilevi sotto molteplici aspetti: «innanzitutto le amministrazioni devono organizzarsi per poter contare sull’indispensabile aiuto della società civile nella prima fase del soccorso immediatamente dopo la calamità; in secondo luogo di fronte ai rischi non certi ma solo probabili devono fornire al pubblico tutte le informazioni necessarie perché questi possa adottare decisioni precauzionali autonome; in terzo luogo perché qualsiasi politica di prevenzione è destinata a restare lettera morta se non viene preceduta da un’azione culturale di diffusione della cultura della sicurezza all’interno della società civile, sicché nelle amministrazioni dell’emergenza ai compiti operativi e tecnici di aggiungono quelli, non meno importanti, di organizzare il coinvolgimento della popolazione affinché questa possa svolgere al meglio il suo ruolo di co-amministratrice»448. In ogni caso è opportuno sottolineare come la sussidiarietà non

conduca ad una sovrapposizione di competenze, ma semplicemente ad un coordinamento efficace per le attività di contrasto ai dissesti idrogeologici.

445 _{F. DE LEONARDIS, Coordinamento e sussidiarietà per l’amministrazione dell’emergenza, in Foro amm., 2005, 10,}

3118.

446 _{V. PEPE, Il decennio internazionale per la riduzione dei disastri naturali, in Riv. Giur. amb., 1994, 326.} 447 _Ibidem.