La solidarietà pubblica istituzionale

Nell’articolo 2 Cost. trovano sintesi tre principi fondanti: il principio personalista, quello del pluralismo sociale e quello di solidarietà. Solo quest’ultimo principio è d’interesse nel presente lavoro, costituendo fonte giuridica del dovere di agire dell’amministrazione.

Il terzo ed ultimo principio sancito trova il proprio fondamento ove la Costituzione, al primo comma dell’articolo 2, dice: «(la Repubblica) richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale279».

È proprio in questo principio che si rinviene l’obbligo di facere dell’Amministrazione. Il principio di solidarietà non potrebbe venire in essere senza i primi due principi anzidetti; si tratta infatti della loro estensione. Non sarebbe possibile dunque richiedere al cittadino, o meglio all’uomo in quanto tale, dei doveri di solidarietà se alla base non vi fosse alcuna tutela dei suoi diritti inviolabili e delle formazioni sociali ove si svolga la sua personalità. La liceità, la libertà e la tutela che gli è garantita costituiscono i presupposti necessari affinché vi sia la possibilità di una richiesta formale al cittadino di assunzione di obblighi e di doveri finalizzati allo sviluppo della società. Si tratta di un concetto espresso anche dall’articolo 67 della Carta europea dei diritti fondamentali, ove si sancisce che il godimento dei diritti di libertà: fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana e delle generazioni future280_.

Come afferma Villone: «una situazione soggettiva passiva imputata al singolo nei confronti della collettività deve trovare il proprio corrispettivo per concretarsi in uno schema operativo e quindi giuridico normativo nella possibilità di utilizzazione di strumenti autoritativi da parte della collettività», e ritiene «irrilevante, appunto perché si tratta di situazioni specificamente previste, che l'adempimento da parte del singolo sia imposto e offerto in funzione della solidarietà ex art. 2 Cost. o altro»281_.

Il principio costituzionale oggetto di commento comunque non costituisce la ratio giustificatrice di tutti i doveri, ma solo di quelli di solidarietà economica, politica e sociale.

279 _Ibidem.

280 _{Art. 67 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.}

La Corte Costituzionale con la sentenza n.500 del 1993 ha inoltre sostenuto che: «questa moderna visione della dimensione della solidarietà, andando oltre i tradizionali schemi di beneficenza e assistenza e superando l'ancoraggio ai doveri e agli obblighi normativamente imposti, costituisce, per un verso, un modo per concorrere a realizzare quella eguaglianza sostanziale che consente lo sviluppo della personalità, cui si riferisce il l'art. 3, 2 comma, Cost., mentre, per altro verso, mira ad ottenere - non solo dallo Stato, dagli enti e dalla sempre più variegata realtà delle formazioni sociali, bensì da tutti i cittadini - la collaborazione per conseguire essenziali beni comuni quali la ricerca scientifica, la promozione artistica e culturale, nonché la sanità»282_.

Si comprende quindi dalle parole della Consulta come la norma dell’articolo 2 della Costituzione non vada letta isolatamente, ma in connessione alla norma successiva dell’articolo 3, comma 2, della Costituzione. Il principio di solidarietà non va ricondotto esclusivamente nella sfera dei rapporti inter privati, ma ricomprende anche l’azione dei pubblici poteri e delle istituzioni pubbliche. Sussiste quindi un principio di solidarietà garantito che è affermato sia per i singoli, sia nelle formazioni sociali in cui il singolo si manifesta. Si tratta non di una solidarietà limitata alle responsabilità attribuite ai soggetti privati, ma di una solidarietà che investe la doverosità giuridica in virtù dell’impegno della “Repubblica” a rimuovere gli ostacoli che possono impedire il pieno sviluppo della persona umana. Si allude qui ad un generico principio costituzionale di solidarietà sociale impositivo, anche a carico della P.A., di agire a tutela della collettività e del cittadino.

Alla solidarietà fra i privati e nelle formazioni sociali esiste una solidarietà pubblica (istituzionale) che opera su un piano verticale quale funzione attiva degli Organi dello Stato a rimuovere gli ostacoli vari a tutela di effettività ed eguaglianza. Lo Stato in altri termini non solo deve tutelare la persona quale singolo e nelle formazioni sociali, ma è responsabile nel garantire effettività ai diritti riconosciuti alla persona in tutte le sue potenzialità.

Per tornare all’argomento oggetto del lavoro ecco che in occasione di eventi alluvionali e franosi lo Stato ha il dovere di intervenire per ripristinare le condizioni esistenti prima dell’evento calamitoso, e per far fronte all’emergenza. Tali azioni ex post trovano origine all’interno principio di solidarietà che emerge dal combinato disposto dell’articolo 2 e 3 della Costituzione283_{. Il riconoscimento e la garanzia dei diritti inviolabili}

dell’uomo accompagna l’adempimento dei doveri di solidarietà politica, economica e sociale, nel duplice senso di solidarietà orizzontale e verticale284_{. Da una parte quindi vi è}

solidarietà orizzontale tra ciascuna persona e gli altri membri della comunità; dall’altra la solidarietà verticale che emerge tra le istituzioni pubbliche e i singoli285_{. Il principio impegna}

lo Stato e tutti gli enti pubblici a porre in essere tutte le possibili misure idonee a fronteggiare tali fenomeni emergenziali, alla ricostruzione, alla ripresa economica. In attuazione del principio di solidarietà l’Italia presenta un insieme articolato di interventi, quali le misure fiscali agevolative idonee a fronteggiare l’emergenza286_{. Al verificarsi di}

eventi calamitosi il Consiglio dei Ministri delibera lo stato d’emergenza ed individua le

282 _{Corte Cost. 31 dicembre 1993, n.500 in Leggi d’Italia.} 283 _Ibidem.

284 _{F. FICHERA, Calamità naturali, principi costituzionali e agevolazioni fiscali, in Rassegna Tributaria, 6/2014, 1214.} 285 _{Sul principio di solidarietà la dottrina è molto vasta, si veda: F. PIZZOLATO, Il principio costituzionale di}

fraternità, Città Nuova, Roma, 2012; V. TONDI DELLA MURA, La solidarietà fra etica ed estetica. Tracce per una ricerca, in Rivista dell’associazione italiana dei costituzionalisti, n.00/2010;F. GIUFFÈ, La solidarietà nell’ordinamento

costituzionale, Milano, Giuffrè, 2002; A. MATTIONI (a cura di), La fraternità come principio del diritto pubblico,

Roma, Città nuova, 2007.

286 _{J. MYSIAK, I costi degli eventi climatici estremi, in Il mulino, Fasc. 3, 2012. Si veda anche: S. SURMINSKI,}

Reflection on the current debate on how to link flood insurance and disaster risk reduction in the European union, in Nat. hazards, 2015.

misure finanziarie destinate ai primi interventi, che concernono principalmente la rimozione dei danni e il soccorso287.

1.2. La responsabilità dei funzionari della Pubblica Amministrazione e dei