Due modi diversi di intendere la governance urbana

A partire dal confronto appena proposto, permangono pochi dubbi su quale sia tra Milano e Torino la città che è riuscita meglio ad assimilare dimensioni e capacità innovative, nella propria azione di governo e amministrativa; in questo senso i risultati dello studio[59] _{preso a riferimento evidenziano questa condizione, a}

partire da una serie di indicatori numerici e quantitativi, in grado di far emergere come siano diverse le prestazioni, in termini di innovazione nell’agire amministrativo, tra le due città.

Quello che pare però maggiormente interessante approfondire in questo paragrafo, sono i nodi critici e le dimensioni rilevanti, all’interno dei due contesti, che hanno sancito il diverso approccio e, di conseguenza, i diversi esiti in termini di performance amministrativa.

Emerge infatti con evidenza come la capacità d’innovazione di Torino, nel decennio 1993-2002 (ma in un certo senso anche in tempi recenti), sia stata decisamente maggiore, nonostante (o in conseguenza di) le sfide sociali, economiche e politiche e il rischio di declino urbano che la città piemontese ha dovuto affrontare. In questo senso si possono individuare alcune potenziali ragioni alla base di questa differenza di approcci e prestazioni:

- pressione dei problemi. Probabilmente uno dei fattori più determinanti nella differenza tra le due città; la crisi del sistema monoproduttivo, e incentrato sulla presenza della FIAT, ha infatti obbligato Torino a fare grossi sforzi per reinventare se stessa rispetto al recente passato, solidamente produttivo. La reazione ai problemi della struttura produttiva, e urbana della città fu molto forte e decisa, e vide la mobilitazione attiva sia delle pubbliche amministrazioni, che della società civile. Il caso di Milano è invece caratterizzato da una transizione più soft, sicuramente meno complicata, nella quale non è stato necessario ritrovare, e reinventarsi, un nuovo ruolo e una funzione alla città, e per la quale è bastato correggere alcuni meccanismi amministrativi non più funzionanti (maggiore efficacia nelle fasi attuative);

- rinnovo dell’elité politica. Trova evidenti connessioni con le ragioni precedentemente presentate, evidenziando bene il diverso ruolo ricoperto dalla società, intesa in senso ampio, nei due contesti urbani. A Torino infatti, il periodo di forte crisi urbana, si è andato ad affiancare al periodo di evidente delegittimazione delle istituzioni politiche tradizionali, creando le opportunità per una mobilitazione efficace della società civile, mobilitazione che poi ha portato all’elezione a sindaco di V.Castellani. A Milano la risposta alla crisi dei sistemi politici tradizionali ha comportato invece la riaffermazione di istanze politiche, in discontinuità e lontananza rispetto ai meccanismi tradizionali e consolidati (ascesa della Lega Nord), ma evitando di incorporare e coinvolgere attivamente le elité economiche e intellettuali, nel governo della città.

Le differenze nelle capacità, e volontà d’innovazione espresse dalle due città nel decennio considerato, ci forniscono alcuni chiavi di lettura interpretativa interessanti, per meglio comprendere le ragioni del diverso approccio amministrativo alle problematiche comuni, anche se evidentemente di diversa intensità. Quello che pare interessante indagare e approfondire in questo paragrafo sono quindi le connessioni e relazioni tra la capacità di produrre innovazione nelle modalità, e nei prodotti, delle azioni di governo locale, e le diverse strutture delle reti di governance urbana, nei due contesti considerati.

In primis è interessante concentrarsi sulla complessità dei network e delle reti decisionali, nei casi milanese e torinese, intendendo in questo modo indagare il ruolo e la presenza di soggetti provenienti da campi, settori e territori eterogenei, approfondendo anche le connessioni dirette esistenti tra i diversi attori coinvolti, ossia la densità del network. In questo senso emergono alcune considerazioni interessanti, relazionando la forma, densità e complessità dei network di livello urbano, nei due contesti, e il livello d’innovazione delle azioni di governo locale.

In questo senso emerge evidente l’esistenza di relazioni dirette tra il livello di complessità dei processi decisionali e attuativi, e la capacità di promuovere dimensioni e approcci innovativi nelle due città. Si può osservare infatti come i processi di cooperazione orizzontale, ad esempio, instaurati tra il Comune centrale (Milano e Torino) e i comuni dell’area metropolitana, non risultino particolarmente forti e solidi nel caso torinese, risultano però totalmente inesistenti nel contesto milanese; questa condizione di forte conflittualità tra città centrale (Milano), e comuni limitrofi, perdura fino ad oggi, complicando lo sviluppo di progetti e processi di interesse, e rilevanza metropolitana (si pensi alle misure contro l’inquinamento, o alla rete metropolitana di trasporto pubblico).

Prendendo in considerazioni le dimensioni di governance multilivello, le forme di cooperazione verticale con soggetti gerarchicamente di livello superiore (Provincia, Regione), lo scenario non si modifica particolarmente, risultando Torino il contesto in cui forme di collaborazione sulle dimensioni verticali hanno prodotto risultati più soddisfacenti; lo stesso si può affermare, anche se in maniera meno evidente, con riferimento alle forme processuali e alle modalità di cooperazione, instaurate tra soggetti pubblici e attori privati.

Emerge quindi, con riferimento alle dimensioni di network, come nel contesto torinese i processi relazionali si caratterizzino per una maggiore complessità, legata in particolar modo al numero di attori rilevanti coinvolti in posizioni e ruoli significativi all’interno delle reti di governo della città; la complessità può essere interpretata infatti come fattore critico, in grado di rallentare e produrre incertezza nei processi, ma anche, e forse soprattutto, come elemento di valore, in grado di dare spessore e validità condivisa alle scelte amministrative intraprese.

Spostandoci brevemente a considerare la densità dei network amministrativi nelle due città, un modo interessante di indagarla e approfondirla è guardare primariamente al ruolo del Comune centrale, in entrambi i casi l’attore più rilevante e significativo, in relazione ai processi innovativi; in questa direzione valutativa emerge ancora una volta come Torino sia il contesto in cui si assiste a una maggiore densità dei network decisionali e attuativi, nonostante il numero di esperienze in cui si riscontra la presenza attiva dell’amministrazione locale siano più numerose nel contesto torinese. In sintesi emerge quindi come il livello di innovazione dei due contesti considerati sembri legarsi in modo evidente e forte alla complessità e densità delle diverse strutture di governance urbana adottate nelle due città, facendo risaltare in questa maniera il ruolo fondamentale e le funzioni decisive che possono essere svolte nei processi di governo urbano, da soggetti e attori provenienti da diversi campi, settori e livelli, e che risultino in grado di promuovere forme di interazione, e integrazione, efficaci tra le diverse parti, e interessi in gioco.

Le considerazioni che emergono nell’analisi delle strutture di governance urbana, relazionate alla capacità d’innovazione, nei casi di Milano e Torino, evidenziano quindi l’importanza della presenza di soggetti e attori diversi, all’interno delle reti decisionali e attuative di livello urbano; emerge però come non tutti gli attori e soggetti coinvolti all’interno dei policy network abbiano la stessa importanza, e rilevanza, ricoprendo ruoli e funzioni diverse. I ruoli che per evidenti motivi risultano maggiormente interessanti da approfondire nei due contesti, sono quelli dei promotori (coloro che promuovono l’ingresso nell’agenda amministrativa di un problema, o di una possibile soluzione) e del regista (l’attore che gestisce il

processo decisionale, per portare il problema a essere affrontato efficacemente, attraverso azioni progettuali). Nel caso di Torino, il contesto che pare essere sotto diversi aspetti maggiormente innovativo, il ruolo di regia è saldamente nelle mani del governo locale, e del settore pubblico in generale, ma allo stesso tempo anche la maggioranza delle idee e processi innovativi emergenti, sono promossi dalle istituzioni amministrative.

All’opposto nel contesto milanese la gran parte delle innovazioni, processuali, metodologiche e di progetto sono promosse da soggetti e gruppi appartenenti ai settori privato, privato sociale, fondazioni bancarie e di comunità, mondo associazionistico e del volontariato, i quali risultano particolarmente in grado di svolgere ruoli e funzioni importanti in determinati settori di rilevanza urbana (servizi sociali, percorsi di coinvolgimento cittadinanza, etc.), risultando capaci di promuovere e adottare istanze e approcci innovativi.

In questa direzione interpretativa emerge chiaramente, ancora una volta, la distanza esistente tra il contesto torinese e quello milanese, in particolare riguardo il diverso ruolo svolto dalle amministrazioni locali, e dal settore pubblico in generale. Si evidenzia infatti come a Torino le funzioni svolte dal settore pubblico e amministrativo, risultino largamente dominanti, caratterizzando fortemente l’operato degli attori amministrativi locali per il loro marcato dinamismo e attivismo verso la considerazione delle problematiche, e delle opportunità emergenti nel contesto urbano, e nella società in generale. Nel contesto milanese la situazione è evidentemente diversa, stante il ruolo estremamente passivo ricoperto dall’amministrazione, nella predisposizione di interventi innovativi, e dal carattere talvolta sperimentale e incerto, e nella scarsa capacità di cogliere e operativizzare le istanze più interessanti emergenti dal basso e dalla società nel suo insieme.

È interessante notare e sottolineare come i settori privato e del volontariato, intesi in senso ampio come in precedenza, risultino avere una presenza numericamente simile all’interno dei due contesti urbani considerati, nonostante il ruolo loro riconosciuto da parte dei soggetti preposti al governo della città sia estremamente diverso. Quello che pare interessante indagare e approfondire in questo quadro di riferimento sono le ragioni per cui si assiste a questa situazione dove, a partire da situazioni di contesto comparabili, gli esiti vedano nel caso torinese un forte attivismo da parte dei soggetti pubblici, anche nel rapportarsi e considerare le istanze emergenti dalla società; al contrario nel contesto milanese si assiste a deboli rapporti e relazioni tra gli attori amministrativi, e il resto della società. I motivi sono diversi e pare utile provare a riflettere un attimo, per meglio comprendere le ragioni delle differenze nelle modalità d’azione e d’intervento alla scala urbana.

Il primo motivo di spiegazione di queste diverse modalità d’azione si può facilmente ricondurre alla maggiore ricchezza

e vitalità della società civile milanese, sia in termini di eterogeneità delle competenze, sia in termini di possesso di

1–20 % 20–40 % 40–60 % 60–80 % 80–60 % 60–40 % 40–20 % 20–1 % Compresence s 1–20 % 20–40 % 40–60 % 60–80 % Trade Associations 10 Municipal Provincial Regional National International District Municipal District 5 Other Municipalities 8 Tr ibunals 1 Political Actors 8 Univ ersitie s 9 Provincial Go vernment 16 Other Regional Governments 1 Regional Go vernment 23 Turin Municipality 28 Experts 10 Banks and Business 11 Chambe r of Commerce 6 Trade Unions 4 Voluntary Sector 16 Real Estate 3 Citizen Group s 4 Local Business 5 Local Technical Agencies 16 National Administration 16 UE 5 National Technical Agencies 5 National Administration Field Offices 8

Fig.33 Governance network all’interno del contesto

torinese, periodo 1993-2002 (fonte: Dente B., Bobbio L., Spada A., 2005).

Si può osservare in questa sintetica rappresentazione come, all’interno delle politiche ed esperienze progettuali considerate nel progetto di ricerca di riferimento, l’am- ministrazione pubblica torinese sia riuscita a costruire effettivi percorsi di governance urbana multiattoriale, coinvolgendo molteplici attori e organizzazioni prove- nienti da diversi settori e livelli, con riferimento sia alle istituzioni pubbliche, che a soggetti non pubblici, nei processi di sviluppo e governo urbano.

maggiori risorse, economiche, conoscitive e non solo; il contesto sociale ed economico torinese, inteso in senso ampio, ha infatti fortemente risentito negli anni, della schiacciante e invadente presenza della FIAT, la quale ha indirettamente provocato un indebolimento diffuso negli altri settori economici della città, e nella società civile in generale.

È importante riaffermare a questo punto però come, nel momento di indebolimento del ruolo e dell’orientamento monoproduttivo della città, nel contesto torinese si sia assistito a un’importante mobilitazione della società civile, che ha prodotto un allargamento della sfera politica e pubblica, in grado di portare all’inclusione, e alla considerazione nelle azioni di governo urbano e nelle decisioni di interesse collettivo, di soggetti provenienti dal mondo accademico, dai settori economici, e dalla società civile generalmente intesa; lo stesso non si può affermare invece per Milano.

Un’altra ragione sicuramente determinante nel sancire la distanza tra i due modelli di governo urbano, adottati nel contesto milanese e torinese, si può riconoscere nei differenti stili di leadership politica che hanno contraddistinto lo sviluppo urbano recente delle due città; maggiormente inclusivo e proattivo lo stile di governo delle amministrazioni locali torinesi, maggiormente in autonomia e passivo lo stile adottato dai soggetti amministrativi milanesi. In questa direzione interpretativa appare difficile comprendere se questo maggior dinamismo e attivismo dei soggetti privati, intesi in senso non-pubblico, nel contesto milanese derivi da:

- una maggiore propensione e attitudine della sfera politica a lasciare campo e spazio alla società civile;

- una generale sfiducia e disillusione degli attori economici e sociali nei riguardi delle istituzioni, con il conseguente rifiuto di lasciare alla sfera politica l’articolazione delle domande complesse emergenti nella società;

- la constatazione che le due sfere non si tengono in reciproca considerazione, preferendo svolgere i propri percorsi in autonomia.

A tal riguardo un punto che pare importante riaffermare è correlato alla considerazione della maggiore complessità dei

policy network all’interno del contesto torinese, complessità strettamente relazionata alla maggiore capacità, dimostrata

da parte dei soggetti pubblici locali, nel coinvolgere attivamente, e in un’ottica fortemente operativa, un vasto range di attori e soggetti eterogenei. Lo stesso non si può affermare con riferimento al contesto milanese, dove nonostante (o in conseguenza di) la presenza di soggetti economici, sociali e privati maggiormente forti e in grado di esprimere competenze e risorse molteplici, gli attori istituzionali non paiono ricercare e/o interessarsi alla creazione di network e reti di governance urbana maggiormente allargate e integrate, e in grado di produrre esiti, progettuali e processuali, largamente condivisi.

Proprio quest’ultimo punto appare quindi essere di centrale e cruciale importanza; non paiono infatti esistere condizioni o ragioni strutturali per le quali Milano non possa avere uno stile di governance urbana maggiormente inclusivo e proattivo,

1–20 % 20–40 % 40–60 % 60–80 % 80–60 % 60–40 % 40–20 % 20–1 % Municipal Provincial Regional National International District Compresences Political actors 4 Tribunals 3 Universitie s 5 Provincial Government 8 Municipal Districts 3 Other Provincial Governments 1 Regional Government 12 Milan Municipality 22 Experts 4 Banks and Business 7 Chamber of Commerce 7 Trade Unions 4 Trad e Associations 5 Voluntary Sector 11 Real Estate 4 Citizen Groups 9 Local Business 3 Local Technical Agencies 6 Other Municipalities 3 National Administration 6 UE 1 National Technical Agencies 2 National Administration Field Offices 3 1–20 % 20–40 % 40–60 % 60–80 % 162_Dente_Abb1.eps

Fig.34 Governance network all’interno del contesto

milanese, periodo 1993-2002 (fonte: Dente B., Bobbio L., Spada A., 2005).

Si può osservare in questa rappresentazione come, nel quadro di riferimento delle politiche ed esperienze proget- tuali considerate dal progetto di ricerca, l’amministrazione pubblica milanese non sia riuscita a strutturare effettivi ed efficaci percorsi di governance urbana; in particolare non risultano esserci significativi processi di inclusione rivolti sia verso soggetti di natura pubblica, che verso soggetti dal carattere non pubblico. Gli unici processi relazionali particolarmente rilevanti riguardano le interazioni con la Regione (dal lato pubblico), e con i settori del volontariato e della rappresentanza locale (dal lato non pubblico)

e in grado di incentivare e sviluppare processi cooperativi tra la classe politica e amministrativa locale e soggetti di diversa natura, istituzionali, economici e sociali; lo sviluppo di network e reti di governance maggiormente complessi e compatti appare essere elemento imprescindibile per uno sviluppo operativo di istanze e meccanismi innovativi alla scala urbana, in grado di generare flussi continui e molteplici di progetti, proposte e iniziative volti alla risoluzione di problematiche collettive, e allo sfruttamento e messa a sistema di opportunità e risorse esistenti, e potenziali.

Si può allora procedere a una riformulazione delle questioni, maggiormente orientata a comprendere le ragioni e i motivi per i quali Milano risulti essere meno innovativa rispetto a Torino, nonostante la presenza di risorse, molteplici ed eterogenee, maggiori.

La prima osservazione che emerge in questo senso è che la leadership politica conta e influenza in modo evidente lo sviluppo di processi innovativi. La leadership politica va intesa nella sua accezione ampia, ossia come capacita di costruzione di quadri d’orientamento e di approcci strategici e condivisi, da parte dei soggetti amministrativi pubblici, in grado di indirizzare lo sviluppo e il governo delle questioni urbane; di conseguenza emerge anche come la mancanza di leadership politica comporti degli effetti importanti, in termini di capacità di sviluppare processi innovativi alla scala urbana.

In questa direzione emerge anche la considerazione, non propriamente scontata, di come in talune circostanze per raggiungere risultati migliori, sia necessario un forte ruolo da parte della pubblica amministrazione; questa condizione di maggiore attivismo e dinamismo dei soggetti amministrativi pubblici potrebbe però comportare effetti e conseguenze negative, quali la disincentivazione nello svolgimento di un ruolo importante all’interno dei processi di governance urbana, da parte di attori economici e sociali. In questo senso appare maggiormente efficace l’adattamento del ruolo della pubblica amministrazione, con riferimento ai diversi contesti d’intervento; in quei contesti territoriali locali dove la società civile, intesa nella sua accezione ampia, non mostri interesse e capacità d’intervento, e dove il mercato non dimostri di possedere risorse e competenze adeguate per intervenire, la forte presenza e il ruolo attivo svolto della pubblica amministrazione paiono necessari, prima ancora che auspicabili.

Un’altra ragione alla base delle differenze, in termini di capacità d’innovazione, mostrate dalle due città si può probabilmente ricondurre alla dimensione temporale. Appare infatti come nel lungo periodo, processi maggiormente partecipati, condivisi e attivi siano in grado di produrre migliori performance in termini d’innovazione, creatività e sviluppo, mentre nel breve periodo, per promuovere approcci e istanze innovative, si renda necessaria la presenza, il ruolo e il forte attivismo dei soggetti pubblici, preposti al governo della città.

Paiono esserci diverse ragioni possibili, e potenzialmente valide, alla base delle differenze riscontrate nei due contesti urbani considerati, con riferimento alla capacità di promuovere innovazione nei processi, meccanismi e forme d’intervento alla scala locale; quello che però pare maggiormente evidente e valido, è la considerazione che “non esiste una modalità migliore di risoluzione di problemi collettivi, l’idea di governance come formula magica

appare più una presa di posizione ideologica, che una reale ricetta per il successo”[60]_.

È in quest’ottica che appare quindi ancora più cruciale e decisivo, indagare e approfondire le situazioni di contesto, le caratteristiche, dimensioni e variabili significative e specifiche di ciascun ambito d’intervento, sia lungo le dimensioni amministrative e istituzionali, sia lungo le dimensioni sociali ed emergenti dal basso; questa pare essere l’unica declinazione realmente operativa che si può tentare di proporre con riferimento alle istanze di governance urbana applicate alle nuove politiche urbane, ossia la comprensione delle dimensioni contestuali rilevanti sulle quali pare necessario intervenire, nella società e nelle istituzioni amministrative, in grado di generare significativi cambiamenti e sviluppi pratici, in termini di approcci, modalità e strumenti adottati, per muoversi verso la promozione di istanze e meccanismi realmente innovativi, trovino essi maggiori e più strette relazioni con le dimensioni progettuali o processuali d’intervento.

In conclusione pare utile ritornare sulle periodizzazioni dello studio usato come principale riferimento bibliografico[61] _per

questo capitolo; il lavoro d’analisi e ricerca approfondito sui due contesti urbani italiani si concentra infatti sul periodo 1993-2002, non fornendo quindi indicazioni e considerazioni riguardo l’evoluzione di queste tendenze nell’ultimo decennio.

Quello che in questa sede si intende riaffermare è come, oltre la validità delle indicazioni ottenute, questo studio ci permetta di cogliere e comprendere alcune tendenze, e approcci in atto, nel campo dell’agire amministrativo nei processi di governo dei contesti urbani. L’innovatività delle pubbliche amministrazioni, in questo caso milanesi e torinesi, rappresenta infatti una condizione e dimensione che si va a consolidare e stratificare nel tempo, attraverso processi di natura essenzialmente incrementale. Quello che emerge però è come in concomitanza di situazioni e momenti storici fortemente critici, si possa assistere a “salti” evolutivi, con riferimento all’agire amministrativo e alle istanze innovative, in grado di produrre modificazioni consistenti nello sviluppo e trasformazione di contesti urbani. E’ questa sostanzialmente la storia di Torino, città che ha dovuto affrontare una pesante ristrutturazione del proprio modello urbano di sviluppo e trasformazione, in risposta ad un periodo di crisi che ha pervaso le principali dimensioni urbane, sociali ed economiche, riuscendo a integrare l’attivismo dell’amministrazione locale, con le risorse e competenze della società più ampia.

Non è la storia di Milano invece, città in cui la grande capacità d’adattamento, e la forte vitalità, dei settori economici, sociali e produttivi, sono riusciti a evitare l’emergere di situazioni realmente critiche alla scala urbana, comportando piuttosto uno sviluppo, lento e continuo, orientato a trasformare il modello urbano e il sistema produttivo, verso istanze e orientamenti relazionati a modelli produttivi del terziario de-specializzato, e verso la competitività a scala globale.