Le dimensioni di governance alla scala urbana

All’interno del dibattito disciplinare queste tendenze e processi innovativi che interessano i campi delle politiche pubbliche e urbane, e in generale le modalità d’azione e interazione da parte dei soggetti amministrativi pubblici, vengono inquadrati e descritti con riferimento al passaggio da modelli di government a modelli di governance. Come è infatti ampiamente emerso nella trattazione dei due paragrafi precedenti, si sta osservando in questi anni un passaggio e uno spostamento sostanziale verso modalità di governo delle trasformazioni urbane, maggiormente inclusive e meno centrate sul ruolo esclusivo dei soggetti pubblici, nell’erogazione di servizi collettivi. Si è riconosciuto in particolare come posizione di monopolio nella gestione e sviluppo di questioni d’interesse collettivo non paiano più attuali e praticabili nei contesti contemporanei, in particolar modo stante l’emersione di problematiche e istanze nuove all’interno delle società contemporanee, quali fenomeni di disgregazione dell’azione pubblica, e forti processi di frammentazione. I modelli tradizionali di azione pubblica non paiono quindi più in grado di governare efficacemente lo sviluppo e le trasformazioni urbane, a partire da quelle dinamiche e processi di disarticolazione della sfera pubblica, che sono stati precedentemente illustrati, e che obbligano i soggetti amministrativi pubblici ha modificare il proprio operato, nella direzione di apertura verso la società civile.

In questa direzione di sviluppo trovano posizionamento modalità innovative di governo delle trasformazioni urbane, in grado di modificare meccanismi, strumenti e modalità d’intervento tradizionali, muovendosi verso modelli maggiormente attuali ed efficaci, tra i quali i modelli di governance. I modelli di governance si fondano infatti su processi di collaborazione e cooperazione tra attori diversi e molteplici, verso il perseguimento di interessi collettivi, attraverso l’adozione di approcci, strumenti e modalità d’intervento innovative. In quest’ottica evidenti sono alcuni cambiamenti d’orientamento che investono e modificano alcune dimensioni rilevanti; si pensi ad esempio al concetto e significato stesso di partecipazione che,

nell’ottica di governance, perde il suo carattere essenzialmente consensuale e passivo (cittadini destinatari passivi di servizi pubblici), trasformandosi potenzialmente in processo attivo di coinvolgimento delle popolazioni per la riorganizzazione delle forme e modalità di trattamento di problematiche collettive, attraverso processi di costruzione di competenze e riconoscimento di opportunità e risorse molteplici.

Adottando questa direzione interpretativa emergono strette correlazioni tra le dimensioni e istanze d’innovazione e i meccanismi, gli strumenti e le modalità nuove di governo delle trasformazioni, sociali, economiche e politiche, in ambito urbano; in particolare le modalità di governance riconoscendo importanza alla mobilitazione e inclusione di attori economici e sociali nei processi decisionali, verso la promozione di policies e iniziative innovative, promuovono e contribuiscono all’allargamento delle questioni di interesse pubblico e collettivo, attraverso il coinvolgimento di soggetti diversi per la promozione di modalità più efficaci di trattazione di problemi urbani.

In particolare riferendoci alle modalità di governo delle tematiche di interesse pubblico, con particolare riferimento alle nuove politiche urbane, emerge come approcci maggiormente relazionati a modelli di government, dove si assiste a un forte ruolo e attivismo dei soggetti pubblici, risultino in grado di promuovere efficacemente processi e meccanismi innovativi nel breve periodo, risultando però scarsamente efficaci nel promuovere innovazioni nel medio-lungo periodo; i modelli di government appaiono in grado di promuovere innovazioni e nuove modalità d’intervento in una logica maggiormente emergenziale, dove l’innovazione non è un processo continuo e incrementale, ma assolutamente discontinuo e sviluppato in risposta a specifici momenti e situazioni di crisi.

All’opposto emerge come modelli maggiormente legati ad approcci e istanze di governance, attraverso l’allargamento delle reti decisionali, risultino in grado di promuovere efficacemente processi innovativi nel medio-lungo periodo, risultando però scarsamente efficaci nel breve periodo; questo avviene a causa dell’incertezza degli esiti di processi che si strutturano come inclusivi e integrati, richiedendo di conseguenza tempi più lunghi per consolidarsi, risultando però in grado di produrre risultati interessanti, e maggiormente sostenibili (socialmente, economicamente, politicamente), nel lungo periodo. In quest’ottica interpretativa i modelli di governance risultano in grado di promuovere processi evolutivi e innovativi continui e incrementali, fortemente indirizzati verso una visione strategica delle trasformazioni, pur nell’incertezza processuale che li contraddistingue; il concetto alla base dello sviluppo di modelli di governance è infatti quello di associare il settore economico e la società civile, coordinandoli insieme attraverso le azioni delle istituzioni politiche e amministrative, nell’ottica di rendere l’innovazione più semplice da promuovere, di semplificare lo sviluppo e l’attuazione di processi e pratiche, e di predisporre soluzioni maggiormente efficaci in risposta a problematiche collettive.

In questa direzione i concetti e processi di governance vengono a declinarsi, nella loro accezione urbana, come “la somma

delle diverse vie attraverso cui i cittadini e le istituzioni, pubbliche e private, pianificano e gestiscono gli affari collettivi della città. Si struttura come processo continuativo e incrementale, attraverso cui interessi diversi, e talvolta conflittuali, possono essere soddisfatti, e azioni cooperative possono essere intraprese. [la governance urbana] include istituzioni formali, così come composizioni informali e capitale sociale della cittadinanza”[51]_.

Per poter quindi parlare di modalità e applicazione dei meccanismi di governance alla scala urbana, non è sufficiente che gli attori e i soggetti coinvolti siano differenti e molteplici, rispetto a situazioni tradizionali maggiormente orientate a un monopolio, o quasi-monopolio, decisionale dei soggetti di natura pubblica; fondamentale risulta essere il riconoscimento delle molteplici competenze e risorse che attori socio-economici diversi possono essere in grado di introdurre all’interno dei processi decisionali, riconoscendo di conseguenza l’importanza dei loro ruoli e funzioni, attraverso processi cooperativi da instaurare con la pubblica amministrazione, nel reciproco riconoscimento di capacità, competenze, risorse e limiti del proprio operato.

È in questo senso che emerge la necessità di predisporre e strutturare network relazionali stretti e coesi, dove i processi di interazione non avvengano unicamente tra istituzioni governative e settore economico, tra istituzioni governative e settore

51 HABITAT, United Nations Centre for Human Settlements - The State of the World’s Cities, 2001 citato in Dente B., Bobbio L., Spada A., Government or Governance of Urban Innovation, 2005.

sociale, tra settore governativo e soggetti scientifici, ma anche direttamente tra settori economico, sociale e scientifico. In questa chiave interpretativa emerge come siano fondamentali e decisive le relazioni interne e la densità dei network, e come il capitale relazionale degli attori sociali, in particolare, rappresenti una condizione necessaria (ma non sufficiente) per la promozione di approcci di governance alla scala urbana, che sappiano valorizzare il capitale sociale esprimibile dalla collettività[52]_.

Lungo questo filone di ricerca pare utile proporre un’ulteriore definizione dei concetti di governance urbana, per meglio comprendere le relazioni esistenti con gli approcci d’innovazione e costruzione di nuove politiche urbane; nello specifico la

governance urbana viene intesa come “forme di interazione multifattoriale che concretamente regolano le pratiche plurime di governo delle trasformazioni urbane, intrecciandosi da un lato al declino del modello tradizionale di welfare, e dall’altro intrecciando globalizzazione e relazioni economiche, con la forte presenza di istanze sociali, produttive e simboliche locality-routed”[53]_.

La definizione appena proposta rende, ancora una volta, evidenti le strette correlazioni interpretative e d’approccio esistenti tra forme processuali e modelli orientati alla governance urbana, e istanze e dimensioni, processuali e progettuali, di innovazione sociale, emergenti nei contesti urbani e locali contemporanei. In particolare, sempre secondo l’interpretazione proposta da Gabriele Pasqui, si vengono a delineare alcuni campi di riflessione e tematiche cruciali, con riferimento ai modelli di governance urbana, quali il complesso tema dello sviluppo locale, da intendere come intersezione tra modalità d’intervento di carattere fisico, sviluppo di politiche d’impresa e per il lavoro, sviluppo di meccanismi innovativi e dove un forte ruolo è ricoperto dalle dimensioni sociali.

La forte integrazione di aspetti e dimensioni differenti pervade infatti, in egual maniera, i campi delle nuove politiche urbane, i modelli di governance e le istanze di innovazione sociale, differenziandosi in maniera evidente sia rispetto ad approcci tradizionali, settoriali e controllati centralmente, sia rispetto ad approcci integrati promossi nel recente passato; se si pensa infatti ad alcune progettualità integrate che sono state promosse e sviluppate negli ultimi decenni del secolo scorso (programma Urban, Contratti di Quartiere), emerge come il significato riconosciuto alle tematiche di integrazione si sia radicalmente modificato, passando dall’essere sostanzialmente modalità di collaborazione tra diversi settori e organi dell’amministrazione pubblica, in un’ottica estremamente tecnicistica e top-down, all’essere azione di rete tra soggetti e attori diversi (sociali, economici, locali) nell’ottica operativa di risoluzione di problematiche sociali e urbane complesse.

In questo senso emerge come gli approcci di governance non considerino le principali sfere istituzionali, come ambiti dati e stabili, prestando piuttosto particolare attenzione allo sviluppo di sistemi concreti d’azione, attraverso la predisposizione di strumenti e modalità di cooperazione nuove; emerge quindi, nell’accezione urbana dei modelli di governance, un considerevole mutamento delle relazioni esistenti tra città, territorio e istituzioni, cambiamento questo che si sviluppa a partire dalla critica rivolta verso le forme e i concetti tradizionali di governo locale, inteso come forma organizzata, razionale e coerente dove le autorità locali si pongono come soggetto naturale nella gestione del potere pubblico, e nell’elaborazione di politiche locali.

I modelli di governance all’opposto pongono particolare attenzione alla frammentazione e incoerenza dei processi decisionali di carattere pubblico, riconoscendo le autorità locali come attori facenti parti di reti e network a scala urbana, garanti e rappresentanti dell’interesse collettivo, ma le cui funzioni e compiti non devono ricomprendere obbligatoriamente l’erogazione diretta di servizi per la collettività, affidandosi unicamente a risorse, economiche e di competenze, proprie. Tuttavia il concetto di governance urbana non rimane esclusivamente confinato a riflessioni riguardanti le dimensioni e modalità d’intervento amministrativo, focalizzandosi piuttosto sulla necessità di allargare lo sguardo per comprendere la complessità delle dimensioni collettive alla scala urbana, riconoscendo gli interessi locali e localizzati, e sforzandosi di

52 Dente B., Bobbio L., Spada A., Government or Governance of Urban Innovation, 2005.

53 Pasqui G., Politiche urbane, sviluppo locale e produzione di immagini strategiche del cambiamento territoriale, Territorio n.13, 2000.

integrare approcci e competenze diverse, affermando l’importanza di alcune funzioni svolte da molteplici organizzazioni, gruppi sociali, soggetti informali alla scala locale; in questo senso la governance come modello di gestione e governo del territorio, risulta maggiormente adatta e predisposta alla comprensione dei concreti rapporti socio-istituzionali esistenti, superando in quest’ottica forme di government d’approccio tradizionale, assolutamente non attuali e distanti dalla realtà nella trattazione di questioni urbane, e nella formulazione di interventi a servizio della collettività.

Dopo aver introdotto alcune dimensioni, critiche e rilevanti, dei modelli di governance a scala urbana, pare utile ritornare su alcuni concetti introdotti nei paragrafi precedenti, per meglio comprendere le diverse forme e articolazioni che sono sottese a questo modello di governo delle questioni urbane e territoriali; in questo senso emerge con evidenza come le forme e modalità d’intervento sulla città si stiano radicalmente, e rapidamente modificando, in relazione alla molteplicità di soggetti che le promuovono, e come gli approcci settoriali, tecnicistici e top-down si stiano indebolendo a favore di logiche territoriali, e territorializzate, per la trattazione di problematiche urbane e sociali complesse, dove trovano integrazione dimensioni estremamente diverse. In particolare emergono questioni e dimensioni d’indagine interessanti, riguardo le potenzialità e criticità che possono interessare le forme d’intervento alla scala urbana, strutturate con caratteri diversi rispetto alle modalità tradizionali d’azione da parte delle pubbliche amministrazioni, nel riconoscimento dell’incertezza degli esiti e del carattere fortemente sperimentale di questa tipologia di approcci.

Come è stato già anticipato in precedenza, è possibile leggere le politiche urbane innovative, le loro forme, strumenti e modalità d’intervento, in un’ottica fortemente relazionata allo sviluppo di approcci e al perseguimento di dimensioni di

governance. Nello specifico alcuni contributi disciplinari[54] _{ci aiutano a delineare e individuare due linee interpretative}

possibili, a partire dal riconoscimento delle forme di governance come “azione di governo svolta attraverso la mobilitazione

di una molteplicità di soggetti, in posizioni molto diverse sia per livello gerarchico (dimensione verticale) che per statuto pubblico, privato (dimensione orizzontale)”; emergono in questo senso, a partire da contributi di carattere teorico e

disciplinare, e dall’interpretazione di alcune tendenze in atto, due linee interpretative riguardanti i modelli di governance, e le possibili relazioni esistenti con il campo delle nuove politiche urbane.

Nello specifico una prima linea interpretativa (che chiameremo scenario di ritirata) vede, nelle relazioni tra politiche urbane e modelli di governance, un processo di sostanziale ritirata del soggetto pubblico e una progressiva evoluzione in senso liberista della politica e della società; questo modello sembra ben riconoscibile nei processi e nelle politiche di sviluppo urbano del contesto milanese, tra anni ’90 e primi anni 2000. Una seconda interpretazione dei processi in atto (che chiameremo scenario di mutamento) vede nell’accostamento tra politiche urbane e modelli di governance, un adattamento ecologico delle forme di governo del territorio, alla crescente complessità del sistema, adattamento che rende possibile lo sviluppo di una società in grado di autoguidarsi, dove il soggetto pubblico non si ritira, ma muta i caratteri della propria azione, verso l’allargamento e lo sviluppo di processi di inclusione verso soggetti di diversa provenienza. In particolare questa seconda linea interpretativa appare più interessante come campo di riflessione, in quanto risulta ancora largamente inesplorato e da testare, al contrario dello scenario di ritirata che identifica modalità e meccanismi d’intervento già diffusamente sperimentati e utilizzati, che si possono far ricondurre a modalità e regolazioni tipiche di quelle politiche a contratto, introdotte in precedenza (si veda il paragrafo 3.1.1 riguardo le politiche pubbliche). Lo

scenario di mutamento risulta particolarmente interessante da indagare, in quanto caratterizzato da maggiore incertezza

riguardo gli esiti, risultando in larga parte ancora da esplorare e plasmare, ma che pare maggiormente adatto a introdurre, promuovere e incentivare dinamiche innovative e sperimentali in campo urbano. Il coinvolgimento di capacità, competenze e risorse esterne all’apparato amministrativo tradizionale, appare infatti in grado di strutturare modalità maggiormente innovative ed efficaci, con riferimento alla produzione di risultati ed esiti interessanti, in risposta alle nuove domande, e alle necessità strutturali, emergenti in ambito urbano. In questo senso lo scenario di mutamento coglie appieno le opportunità emergenti nella situazione attuale, caratterizzata da incertezza, ma dove appunto pare maggiormente

possibile affrontare costruttivamente il cambiamento profondo della natura dell’intervento pubblico, nella direzione di un arretramento dell’apparato amministrativo, rispetto a processi di erogazione e gestione diretta di molteplici problematiche complesse.

Risaltano e si evidenziano, nello scenario appena delineato, due tematiche d’interesse generale che meritano di essere approfondite, per meglio comprendere le implicazioni, in termini di innovazione nelle politiche urbane, di approcci legati a modelli di governance; nello specifico le dimensioni critiche da approfondire riguardano la necessità di costruire indirizzi e orientamenti generali, e la sperimentazione di nuovi strumenti d’intervento.

La necessità di costruzione di indirizzi e orientamenti strategici rappresenta una tematica cruciale all’interno di questo filone di ricerca, stante la necessità di predisporre quadri di senso su cui far convergere i diversi soggetti, e relativi interessi, in una situazione altrimenti dominata dall’incertezza e dal carattere fortemente sperimentale di questi approcci al governo delle questioni urbane. In questo senso appare fondamentale il riconoscimento dell’importanza di costruire un policy discourse, come linea d’indirizzo e di orientamento che sappia guidare l’operato specifico di una molteplicità di soggetti, di livello locale, verso il perseguimento di strategie condivise e comuni, a livello urbano.

In quest’ottica appare cruciale il ruolo e la funzione riconosciuta alle istanze partecipative, come sola modalità in grado di orientare gli attori e i soggetti coinvolti, attraverso la definizione degli approcci e delle linee d’azione da adottare, verso la condivisione di un orientamento comune per lo sviluppo urbano. Entrando in questo filone tematico si approccia un campo d’indagine dal forte contenuto sperimentale, caratterizzato da processi di ricerca riguardanti le istituzioni, le forme e gli strumenti adeguati per costruire strategie efficaci, e che siano in grado di produrre convergenze di interessi molteplici, espressione di diversi attori e soggetti caratterizzati da elevati livelli di interdipendenza (non gerarchica), attraverso meccanismi di apprendimento e partecipazione alla costruzione di orientamenti generali.

Un’altra tematica d’importanza cruciale e decisiva all’interno di questi processi e percorsi, strettamente in connessione con quanto affermato in precedenza, è quella inerente alla definizione di nuovi strumenti e modalità d’intervento. Il forte contenuto partenariale, conseguente all’adozione di modelli orientati verso approcci di governance urbana, si muove verso l’integrazione operativa di diversi e molteplici approcci settoriali, e verso la messa in rete di soggetti con competenze diversificate; le domande e le istanze emergenti nei contesti urbani contemporanei obbligano infatti le amministrazioni pubbliche a muoversi lungo un ventaglio estremamente articolato di politiche e programmi di diversa natura, incompatibili con i livelli di conoscenza e competenze, prima ancora che di risorse, degli apparati amministrativi pubblici, e in contrasto con l’attitudine consolidata alla divisione settoriale del lavoro (poco adatta alla dimensione urbana delle problematiche). Costruire coalizioni di soggetti locali, in grado di assicurare risorse, competenze e supporto specifico per la realizzazione di processi complessi, diventa allora l’unica via possibile, e sperimentabile, per affrontare concretamente la moltitudine di problematiche e situazioni urbane. In questa direzione assumono crescente rilevanza processi di aggregazione volontaria di soggetti e organizzazioni di livello locale, anche di costituzione informale (si pensi agli esempi del Cerc e di La Friche), orientati all’azione per il miglioramento concreto dei loro contesti locali; le modalità d’intervento e azione di questi soggetti locali si orientano verso processi di attrazione di investimenti e risorse di diversa origine (fondazioni, fondi europei, fondi nazionali, investimenti privati) e verso lo sviluppo di percorsi di capacitazione individuale e collettiva, nell’ottica di elaborazione e formulazione di azioni, progetti e interventi finalizzati allo sviluppo di politiche complesse per la rigenerazione, urbana e sociale, dei contesti locali.

A conclusione di questo contributo di ricerca e riflessione disciplinare, dovrebbe essere facile comprendere le potenzialità, così come le criticità, di queste linee di sviluppo e innovazione, relazionate all’introduzione e applicazione operativa di approcci integrati, partecipati e inclusivi alle politiche urbane.

È in corso, a livello globale prima ancora che nazionale, un’evidente transizione nel campo delle politiche pubbliche e urbane che, a partire da modalità di coordinamento gerarchico, regolato e settoriale, tipiche di approcci di government, si sta oggi muovendo sempre più verso modalità orizzontali, informali e integrate di intervento alla scala urbana; gli esiti di questo cambiamento d’approccio risultano tuttora incerti, ma alcune esperienze pratiche d’innovazione alla scala

locale (alcune delle quali presentate in questo documento) sembrano indicare positive possibilità di sviluppo lungo questa direzione, attraverso processi di istituzionalizzazione e riconoscimento formale di alcune modalità e approcci, sperimentali e innovativi, alle tematiche di sviluppo e rigenerazione di contesti urbani.

In questo senso appare evidente come le prospettive individuate dai modelli di governance urbana, in particolare gli approcci che si muovono verso quello che è stato definito come scenario di mutamento, sembrano essere maggiormente in grado di trattare, e affrontare efficacemente, la proliferazione di domande sociali e problematiche urbane, attraverso lo sviluppo di innovativi meccanismi e strumenti d’azione, emergenti nella società più vasta. Emerge in questo senso, la necessità di ricostruire un quadro di riferimento per l’innovazione nel campo delle politiche urbane, e alla scala urbana, che incorpori e persegua obiettivi pratici e concreti di sviluppo della società, e con la società, attraverso la realizzazione di significative azioni e il raggiungimento di un efficace e diffuso consenso attorno a obiettivi di efficienza, qualità, giustizia nella redistribuzione di risorse pubbliche, finalizzato all’elaborazione di risposte operative a problematiche urbane complesse (economiche, sociali, spaziali) attraverso approcci integrati, collettivi e includenti.

3.2 I CASI DI MILANO E TORINO, DUE MODELLI D’AZIONE PER LO SVILUPPO