Politiche Pubbliche allargate

Per introdurre l’argomento pare utile cominciare con una definizione, assunta in modo quasi unanime all’interno del dibattito disciplinare, di cosa siano le politiche pubbliche, ossia “una politica pubblica è l’insieme delle azioni compiute da

un insieme di soggetti (gli attori) che siano in qualche modo correlate alla soluzione di un problema collettivo, e cioè un bisogno, un’opportunità o una domanda insoddisfatta, che sia generalmente considerata di interesse pubblico”[42]_{; come si}

evince immediatamente da questa definizione, il significato attualmente riconosciuto al campo disciplinare delle politiche pubbliche è in evoluzione, sottolineando il necessario spostamento di sguardo volto alla riorganizzazione e ripensamento delle logiche d’azione tradizionali adottate dai soggetti pubblici.

Il cuore della definizione sottolinea infatti come una politica pubblica si definisca a partire da “insieme delle azioni compiute

da un insieme di soggetti (gli attori)” rendendo evidente il processo di modificazione dei concetti di azione, e delle forme

d’operato tradizionali della istituzioni pubbliche, e di conseguenza andando a ridefinire il concetto stesso di bene e servizio pubblico, avvicinandosi sempre più a modalità processuali di governance.

42 Crosta P.L., Politiche. Quale conoscenza per l’azione territoriale?, 1998, citato in Cottino P., Zandonai F., Progetti d’impresa

Gli approcci tradizionali che guardano alle politiche pubbliche come risultato di azioni dirette ed esclusive di soggetti di natura pubblica, per il soddisfacimento di necessità e interessi collettivi, paiono oggi ampiamente superati. I motivi di questa evoluzione sono diversi, tra i quali si possono nominare ad esempio la crescente complessità urbana e sociale, e la crisi di potere e credibilità dei soggetti amministrativi; questi fattori di criticità hanno comportato la crisi dei modelli tradizionali d’intervento, adottati dai soggetti pubblici per la risoluzione di problematiche collettive (approccio dominante nel campo disciplinare fino agli anni ’90).

Come è infatti oggi facilmente riscontrabile in diversi servizi e ambiti di interesse per la collettività (salute, educazione, housing sociale), le funzioni di produzione pubblica di fatto svolte da soggetti esterni alle pubbliche amministrazioni, quali privati, soggetti del terzo settore, associazioni hanno assunto sempre più rilevanza, in particolare all’interno di contesti urbani. In questo senso si vengono ad affermare quindi, in particolar modo a partire da metà degli anni ’90, modalità e forme innovative di produzione di beni pubblici, e di trattazione di funzioni collettive, anche grazie alle collaborazioni avviate tra soggetti pubblici e attori non-pubblici.

Dalle forme e modalità innovative sono derivate diverse formule e approcci teorici per indicare, ed individuare teoricamente, nuovi modi di trattare le tematiche di interesse collettivo (new public management, aziendalizzazione delle istituzioni,

primato dei criteri di efficienza ed efficacia, etc.), correlati a specifici sottotipi di politiche pubbliche, quali le “politiche negoziate” o “a contratto”. Pare utile sottolineare a questo punto il contributo disciplinare proposto da C.Donolo[43]_,

fondamentale per la redazione di questo paragrafo e del quale cercheremo di restituire e far emergere alcuni spunti utili per orientare la ricerca di tesi proposta, con particolare riferimento al rapporto tra innovazione e politiche pubbliche. Si possono individuare diversi fattori che hanno spinto, promosso e incentivato l’adozione di approcci innovativi nella produzione di beni e servizi pubblici, e conseguentemente nella formulazione e trattazione di politiche pubbliche.Questi fattori afferiscono a eterogenei processi in corso, quali la crescente globalizzazione che interessa i più importanti centri urbani e metropolitani e che modifica sostanzialmente le forme di produzione, la crescente rilevanza ricoperta dalle innovazioni tecnologiche e digitali in diversi campi e settori, e il ruolo e le funzioni svolte da alcuni soggetti di carattere sovranazionale, quali l’Unione Europea, nell’incentivazione di nuovi approcci alle tematiche d’interesse collettivo. Il ruolo svolto dall’Unione Europea in particolare ha avuto un’incidenza decisiva nello spostamento da modalità e forme tradizionali di trattazione delle problematiche collettive, verso approcci innovativi e maggiormente coerenti con l’evoluzione in atto nelle sfere pubbliche, e nella società in generale; gli strumenti attraverso cui l’Unione Europea è riuscita a introdurre nei diversi contesti nazionali istanze innovative nella formulazione di politiche pubbliche si possono ricondurre primariamente a molteplici programmi e fonti di finanziamento, attivati in particolar modo a partire dagli anni ’90.

In questo senso il ruolo attivo dell’Unione Europea nei percorsi di sviluppo di forme di trattazione innovative, con riferimento a problematiche di interesse collettivo, ha comportato l’incentivazione all’adozione, da parte degli stati nazionali e dei rispettivi organi amministrativi, di criteri guida riconosciuti e affermati a livello comunitario; tra questi si posson citare a titolo esemplificativo i principi di sussidiarietà, sostenibilità ambientale, economica e sociale, approcci integrati e la promozione di forme partecipative, nel campo decisionale pubblico. Come è già stato anticipato in precedenza l’introduzione di questi principi e istanze all’interno delle agende pubbliche dei diversi stati nazionali, e anche l’Italia da questo punto di vista è stata particolarmente ricettiva, è stata correlata al ruolo fortemente attivo dell’Unione Europea, caratterizzato da processi di sviluppo di programmi, progetti e fonti di finanziamento (si pensi ai programmi Urban ad esempio) per i quali erano richieste specifiche prestazioni pubbliche e requisiti, in relazione ai criteri guida affermati a livello comunitario.

Se l’Unione Europea ha svolto un ruolo di catalizzatore d’innovazione nella formulazione di politiche pubbliche di nuova generazione all’interno dei diversi contesti nazionali, nel contesto italiano emergono altri impulsi e fattori contestuali e decisivi che hanno prodotto spinte determinanti verso l’innovazione dei processi di elaborazione di politiche pubbliche. In particolare emergono, in anni recenti, alcuni elementi di forte criticità all’interno del contesto italiano, quali la crisi di operatività da parte dello Stato (e dei sistemi di welfare tradizionali), la perdita di credibilità degli organismi amministrativi

(a partire da inefficienze e lungaggini burocratiche), il sempre più marcato spostamento della domanda sociale da beni pubblici verso beni di natura privata (si pensi ai dibattiti relativi all’istruzione o alla sanità privata), l’emergere di istanze qualitative con riferimento ai beni pubblici prodotti.

Questi elementi e dimensioni di criticità del contesto italiano, accompagnati dalle istanze catalizzatrici d’innovazione precedentemente presentate (processi di Globalizzazione, ruolo Unione Europea) hanno reso sempre più evidente la necessità di promozione di approcci innovativi nel campo delle politiche pubbliche, in risposta alle nuove esigenze emergenti all’interno della società contemporanea. L’entropia della sfera pubblica in particolare viene affrontata attraverso alcuni elementi di mutamento e innovazione, in grado di promuovere e supportare la nascita di nuovi modelli di politiche pubbliche, maggiormente orientati e strutturati per la trattazione e produzione di quei nuovi beni collettivi, quali sostenibilità in senso ampio e coesione sociale nei territori. Il percorso di mutamento d’azione e intervento in risposta a esigenze collettive, prende avvio anche a partire dal riconoscimento dell’esistenza di un’ampia domanda di partecipazione, da parte della società civile e di molteplici organizzazioni, e di nuovi beni e servizi pubblici; queste domande risultano in larga parte disattese e non adeguatamente ricomprese all’interno dell’offerta tradizionale, e delle modalità consolidate d’intervento, nel campo delle politiche pubbliche, e per le quali emerge l’esigenza di promuovere e utilizzare nuovi e diversi meccanismi e strumenti di policy.

Sono emerse, e stanno ancora in parte emergendo, all’interno del contesto italiano, alcune linee d’innovazione nei processi di produzione di beni pubblici, in particolare nella produzione di quei servizi non convenzionali cui si accennava a inizio capitolo, e che provano a rispondere a molteplici e diverse domande emergenti all’interno dei territori; assume quindi crescente rilevanza, nel contesto attuale, la necessità di valorizzazione di risorse di livello locale e periferico (logica della sussidiarietà), la negoziazione e mediazione riguardo gli impatti generabili a livello locale conseguenti a investimenti di natura pubblica o privata, il riconoscimento delle difficoltà di attuazione e delle resistenze emergenti a livello locale riguardo decisioni impostate da livelli centrali (ottica top-down), il riconoscimento dell’esistenza di molteplici beni pubblici, o collettivi, i quali non possono più essere prodotti attraverso l’uso esclusivo di risorse pubbliche.

Si evidenzia quindi una generale tendenza, in corso all’interno del campo delle politiche pubbliche, nell’avvicinamento ai fruitori e destinatari da parte dei soggetti decisori, amministrativi e istituzionali, attraverso processi di mediazione e di riconoscimento di interessi locali, a partire da quell’ottica di sussidiarietà che l’Unione Europea sta promuovendo da diverso tempo. Inoltre, o conseguentemente, nel contesto attuale le funzioni e i ruoli dei soggetti pubblici si modificano radicalmente rispetto ad approcci maggiormente tradizionali, muovendosi dall’erogazione diretta di servizi pubblici sempre più verso funzioni di regolazione e controllo dell’operato di soggetti di natura non pubblica, nell’erogazione di servizi e beni di interesse collettivo; per lungo tempo il modello relazionale adottato per la regolazione dei rapporti tra soggetti pubblici e non pubblici è stato caratterizzato dall’affidamento a soggetti terzi (soggetti non pubblici) dell’erogazione di beni collettivi e pubblici (tramite appalti, concessioni, contratti), mentre oggi si sta sempre più evolvendo verso forme di coinvolgimento operativo e pratico di attori sociali e forze private, nelle fasi di formulazione e implementazione di politiche pubbliche. Queste linee d’innovazione si inseriscono in uno scenario di riferimento nel quale emergono sempre più marcati processi di decentramento delle funzioni amministrative e dei poteri politici verso il basso e verso livelli locali, mentre in parallelo assumono crescente rilevanza processi di programmazione finanziaria e di quadro che si muovono verso livelli sovraordinati, rispetto alle istituzioni nazionali, di dimensione europea e globale; appare evidente quindi il processo di ridisegno e ristrutturazione della funzione pubblica attualmente in corso, sia per l’emergere di istanze globali, che per l’emergere di istanze locali, il quale non implica necessariamente una contrazione del ruolo e delle funzioni dei soggetti amministrativi e pubblici, quanto piuttosto una necessaria modificazione delle modalità d’intervento e operazione. Aumentano infatti sempre più esperienze e sperimentazioni di forme collaborative tra soggetti pubblici e privati (tra i quali rilevante è il ruolo del privato sociale), verso processi di coproduzione di beni e servizi collettivi nei quali si assottigliano sempre più i confini tra interesse pubblico e operato privato. Il riferimento alla produzione di beni e servizi d’interesse collettivo permette di riflettere e proporre alcuni chiarimenti riguardo questa complessa dinamica, riflessioni che portano a evidenziare alcuni aspetti cruciali, fondamentali per una piena comprensione di questi

processi innovativi; in particolare assumono rilievo l’emergenza di nuove classi di beni pubblici, l’evoluzione

delle domande sociali, le necessità di predisporre efficaci integrazioni e l’adozione di approcci strategici.

Nell’attuale contesto di contrazione delle funzioni tradizionalmente assolte dalle pubbliche amministrazioni, e dell’emergenza di nuove necessità sociali, diviene sempre più necessità impellente la considerazione e la garanzia di nuove forme di coesione sociale e sostenibilità dei processi decisionali, come sfondo per la piena valorizzazione di processi di capacitazione collettiva e individuale; alle richieste avanzate per nuovi diritti e beni pubblici corrispondono infatti tipologie nuove e diverse di politiche pubbliche, con riferimento ai modelli tradizionali, maggiormente complesse, articolate, incerte e problematiche, a partire anche dalle difficoltà connesse alla decifrazione e individuazione di quelle domande sociali emergenti all’interno di settori sempre più specifici e particolari della popolazione, alla maggiore considerazione di processi economici e sociali emergenti nelle sfere non pubbliche, e stante le diversificate e nuove esigenze, con riferimento ai livelli e risorse di conoscenza. t

Il focus sulle questioni d’interesse collettivo si sposta quindi dalle risorse, competenze e domande sociali codificate dai soggetti pubblici e amministrativi, verso processi di formulazione di politiche d’interesse pubblico, indagando la loro natura, approfondendo la razionalità dei processi sociali e istituzionali, interrogandosi sul ruolo che la società civile può svolgere, considerando e integrando interessi privati e specifici, all’interno di processi di policy orientate alla risoluzione di problematiche collettive; la produzione di questi nuovi beni e servizi può infatti avvenire con modalità e forme assolutamente diverse, rimanendo in ogni caso responsabilità primariamente pubblica e collettiva. In questo nuovo scenario d’azione e intervento per la trattazione di questioni d’interesse collettivo, divengono centrali e cruciali gli aspetti relazionali, in particolar modo tra soggetti e attori di diversa natura (pubblico, privato, privato sociale), diventando oggetto e argomento di negoziati permanenti; quando infatti queste nuove e complesse dinamiche e strutture si consolidano in forme reticolari, si entra nel terreno delle nuove politiche pubbliche, con le rispettive possibilità, opportunità e problematiche, pur rimanendo cruciale, nell’incertezza di questi processi, il ruolo del soggetto pubblico, come garante e mediatore per il rispetto degli interessi collettivi sottesi a questi processi.

Dopo aver definito il campo d’interesse riguardo le tendenze innovative nell’ambito disciplinare delle politiche pubbliche, l’articolo di Carlo Donolo[44] _{offre spunti di riflessione interessanti, in particolare in relazione alle nuove esigenze, tipologie}

e caratteristiche di questa generazione emergente di politiche pubbliche, analizzando nello specifico due modalità opposte di intendere i processi innovativi nel quadro di riferimento delle nuove politiche pubbliche; prima però appare importante e utile sottolineare l’emergere di due esigenze cruciali, che le nuove politiche pubbliche devono necessariamente incorporare e far proprie, quali l’integrazione e l’adozione di approcci strategici.

Con integrazione in questo contesto e ambito di riflessione si intende sottolineare la necessità di mettere a sistema diverse politiche e iniziative pubbliche, per il raggiungimento di obiettivi d’interesse collettivo, attraverso modalità efficaci ed efficienti, per concorrere al perseguimento di obiettivi sociali ed economici complessi (sviluppo locale ma sostenibile, sostenibilità sociale ma associata a crescita economica), altrimenti non perseguibili attraverso approcci parziali e settoriali alle questioni; l’integrazione di approcci parziali riguardanti dimensioni d’interesse collettivo, può assumere varie e molteplici forme, mentre il suo livello d’applicazione e operatività rimane in particolare di carattere urbano, e locale. L’esigenza di predisporre, strutturare e adottare approcci strategici in questo campo d’intervento sottolinea la necessità di focalizzarsi sullo sviluppo di visioni condivise tra i diversi soggetti coinvolti e interessati nello sviluppo di specifiche politiche pubbliche, verso la definizione di obiettivi e frame strutturali di medio-lungo termine, in opposizione alle logiche emergenziali che hanno guidato lo sviluppo di diverse esperienze e politiche tradizionali nel contesto italiano, volte alla risoluzione di problematiche urgenti e di breve periodo (caratterizzate dall’adozione di strumenti e meccanismi poi rivelatisi, in molti casi, fallimentari nel lungo periodo, quali investimenti a pioggia e forme di finanziamento slegate dal merito e valore); emerge anche qui, e ancora una volta, la logica fortemente interattiva di questi processi, con particolare riferimento alla considerazione delle risorse, competenze e interessi specifici dei diversi soggetti e attori coinvolti. L’adozione di approcci

strategici e l’imperativo dell’integrazione di approcci settoriali contribuiscono in modo decisivo, in maniera volontaria o involontaria, alla produzione di un gran numero di beni e servizi pubblici, comportando come conseguenza un effettivo allargamento e approfondimento della sfera pubblica contemporanea.

Queste duplici esigenze risultano maggiormente evidenti e chiare, nel momento in cui si prendano in considerazione le diverse tipologie di nuove politiche pubbliche, nelle loro applicazioni pratiche, assistendo in questo modo all’evoluzione operativa dei diversi approcci nella direzione d’integrazione e inclusione, pur sottolineando le differenze esistenti, in termini di presupposti e implicazioni istituzionali; in questa sezione il contributo disciplinare di Carlo Donolo si concentra in particolare su due categorie di politiche pubbliche specifiche, e molto distanti per approcci e implicazioni pratiche, quali le “politiche deliberative”, caratterizzate dall’emergere di relazioni tra istituzioni pubbliche e attori civili (su arene decisionali), e le “politiche a contratto”, caratterizzate invece dall’intreccio tra istituzioni pubbliche e interessi d’impresa privati (su mercati).

Considerando singolarmente le diverse tipologie emerge come le politiche pubbliche di stampo deliberativo si caratterizzino per lo sviluppo di ibridi istituzionali, in relazione all’aumento della varietà di soggetti, risorse e interessi coinvolti, e per l’interesse esplicitato nella salvaguardia della natura pubblica dei beni e servizi prodotti; nel caso delle politiche pubbliche “a contratto” si assiste invece all’emergere di nuovi beni, intesi nella loro accezione commerciale come nuove merci, alla creazione di nuovi mercati precedentemente non esistenti o sottostimati, verso la produzione privata di beni e servizi pubblici.

Emerge ancora, e in conseguenza di quanto appena affermato, come nel caso di politiche pubbliche di stampo deliberativo l’obiettivo generale sia il miglioramento e l’aumento di qualità e quantità dei beni collettivi prodotti, mentre le politiche “a

contratto” si caratterizzino per un orientamento maggiormente rivolto alla valorizzazione di beni pubblici e comuni, su

mercati nuovi, o in espansione. Nonostante le differenze esistenti, in termini di approcci ed esiti generabili, le due tipologie di politiche pubbliche presentate non devono essere considerate in antitesi, ma come costrutti analitici e interpretativi, in particolare stante la parziale sovrapposizione di questi approcci in diverse esperienze e pratiche, e l’auspicabile integrazione e considerazione delle varie istanze sottese a queste diverse tipologie, attraverso la valorizzazione degli aspetti maggiormente validi e condivisi (partecipazione costruttiva, sostenibilità economica processi/progetti); in particolare emerge, a titolo esemplificativo, il ruolo del terzo settore all’interno di questi processi di produzione pubblica, nel suo posizionamento in-between tra le due diverse tipologie di politiche pubbliche e nel perseguimento di approcci misti e ibridi in grado di valorizzare gli aspetti relazionali e sociali di questi processi, in particolare attraverso la considerazione delle necessità economiche e gestionali in termini di sostenibilità dei meccanismi e strumenti adottati.

Mentre le nuove politiche pubbliche di matrice deliberativa appaiono maggiormente innovative, con riferimento al contesto italiano, per gli approcci perseguiti e le istanze considerate, quali la partecipazione come strumento di coinvolgimento di risorse e competenze diverse per la formulazione e implementazione di nuove politiche pubbliche (con particolare attenzione al livello locale), le politiche “a contratto” sono già ampiamente diffuse e sperimentate all’interno della società, e dei diversi livelli amministrativi, comportando semplicemente processi di razionalizzazione di forme contrattuali tra pubbliche amministrazioni e imprese, già ampiamente in uso a livello pratico e operativo. Gli elementi innovativi del filone di politiche pubbliche “a contratto” risiedono in particolar modo nelle attività di regolazione dei processi di scambio pubblico-privato, sottese alla stipulazione contrattuale (regole e standard maggiormente esigenti) o all’accordo negoziato, configurandosi in questa maniera sempre più come logica di progetto condiviso tra diversi soggetti, portatori di molteplici interessi, e sottoposta a regolazione e vincoli per garantirne l’interesse collettivo, oltre l’interesse privato perseguito dai soggetti erogatori.

È interessante soffermarsi sul ruolo svolto, all’interno del quadro di riferimento delle politiche deliberative, dai governi locali, che mutano il proprio agire e le proprie funzioni rispetto a logiche maggiormente tradizionali, diventando controparte all’interno di questi nuovi processi di produzione di politiche pubbliche, pur rimanendo parte attiva e conservando il ruolo di regia e indirizzo dei processi. Questi processi e iniziative, fortemente caratterizzati da una strutturazione essenzialmente

procedurale, vanno rapportati alla produzione quotidiana di beni pubblici e collettivi, produzione che già avviene esternamente a logiche macroprogettuali e istituzionalizzate (si pensi alle attività di volontariato o associative, a supporto dei migranti ad esempio); queste pratiche sociali di produzione di interventi di natura pubblica e collettiva vanno nel tempo assumendo sempre più configurazioni formali, che ne permettono la relazione con attori istituzionali (per bandi o fonti di finanziamento ad esempio), strutturandosi quindi come processi deliberativi e partecipati, sostanzialmente includenti, intendendo con ciò l’apertura all’inclusione di attori diversi e interessi molteplici per il perseguimento di obiettivi comuni e condivisi.

L’elemento che emerge come cruciale all’interno di queste pratiche di produzione di politiche pubbliche di fatto è l’apprendimento, inteso in termini di conoscenze, esperienze, relazioni e logiche di sistema, pur rimanendo questo elemento tendenziale, stante la natura di queste pratiche ed esperienze, estremamente caotiche, incerte e talvolta conflittuali. A partire da queste considerazioni emerge ancora una volta la distanza esistente tra politiche di matrice deliberativa, e

policies “a contratto”; mentre quest’ultime sostanzialmente mercificano e valorizzano economicamente beni comuni e

pubblici, le politiche di matrice deliberativa, nelle quali importanza viene riconosciuta alle pratiche sociali promosse dal basso, tendono a creare e rafforzare legami sociali nel perseguimento di interessi collettivi, fungendo in questa maniera da risorse anti-privatismo.

Nella trattazione delle due diverse tipologie di nuove politiche pubbliche emergono alcuni elementi critici e dimensioni problematiche, aperte e incerte, che meritano di essere approfondite brevemente per meglio comprendere il complesso quadro di riferimento; nello specifico due aspetti rilevanti da tenere in considerazione riguardano la costituzionalizzazione

di attori privati (politiche “a contratto”) e le pratiche di sussidiarietà (particolarmente rilevanti nelle politiche

maggiormente deliberative). Con riferimento alla questione della costituzionalizzazione dei soggetti privati, emerge infatti come necessaria la correzione di alcuni deficit strutturali di questa tipologia di politiche, mancanze e meccanismi emersi