democratico nell’Unione europea
6. Con l’espressione “ri-legittimazione orizzontale o sistemica” ci si intende
riferire al problema della legittimazione dell’ordinamento comunitario-unioni- stico che secondo le diverse interpretazioni non potrebbe essere valutata prescin- dendo dagli ordinamenti degli Stati membri. Più specificamente, alcuni hanno fatto riferimento ad una legittimazione indiretta o ad una doppia legittimazione processuale e funzionale48, altri ancora ad una legittimazione di natura duale. In
base a tale ultima visione, l’esperienza unionistica andrebbe letta nell’ottica di un’organizzazione democratica di tutti i cittadini dell’Unione negli Stati e da parte degli Stati. Concorrerebbero, cioè, alla creazione del sistema giuridico comunitario-unionistico, sia i popoli democraticamente organizzati dalle Costituzioni degli Stati membri in forma di società politiche, sia l’insieme dei cittadini dell’Unione49. È l’interazione tra i due livelli la causa e l’effetto del
delinearsi del sistema giuridico comunitario-unionistico come sistema democra- tico o di democrazia aperta ed integrata. In questo senso, l’Unione europea sarebbe riconducibile, sia alla volontà degli Stati d’Europa come soggetti pub- blici o sovrani, sia alla volontà degli individui come soggetti non sovrani, ma riconosciuti “attori” del processo di integrazione europea50.
47 In un certo senso, appare possibile individuare differenti, seppur connesse, tipologie di deficit democratico a seconda che si guardi all’ordinamento comunitario-unionistico tout court, alle sue fonti di produzione di norme, anche nel senso di garanzie normative di tutela dei diritti individuali e collettivi, alla sua organizzazione ed esercizio di poteri pubblici nei rapporti con i cittadini. Cfr. r.
vinicio pastor, L’analyse critique du “déficit démocratique” dans l’Union Européenne, in Boutros
Boutros-Ghali Amicorum Discipulorumque Liber, Bruxelles, 1998, p. 1431 ss., in part. p. 1452.
48 Non si intende dare conto delle diverse teorie in materia che esulano dalla presente indagine, salvo indicare la loro comune appartenenza alla teoria della scienza giuridica e della formazione della decisione in un sistema democratico. In questo settore, gli autori tendono a focalizzare l’at- tenzione sul comune denominatore di tali teorie e cioè sulla comune ricerca di un “surrogato” di legittimazione dell’Unione europea, in carenza di una vera e propria legittimazione democratica fondata sul “consenso attivo dei cittadini” (cfr. w. merkel, Legitimacy and Democracy: Endo-
genous Limits of European Integration, in J. J. anDerson (ed.), Regional Integration and Demo-
cracy – Expanding on the European Experience, New York, 1999). In ogni caso, alla legittimità
processuale “che deriva dall’accordo degli Stati membri” (c.d. legittimazione di input) ed alla legittimità funzionale “che deriva dalla capacità di assicurare vantaggi collettivi” (c.d. legittima- zione di output), si riferisce n. verola, L’Europa legittima. Principi e processi di legittimazione
nella costruzione europea, Firenze, 2006, in part. p. 79, che individua nei due termini il fondamen-
to originario di un equilibrio duraturo, ormai divenuto sempre più precario a causa di un doppio
deficit di legittimità del sistema “democratico” e “funzionale” (p. 147 ss.). Anche, m. nettesheim,
Identity and Democratic Legitimacy in the EU, in a. lucarelli, a. patroni griFFi(a cura di),
Studi sulla Costituzione europea, Napoli, 2003, p. 89 ss., ritiene: “Like the constitutional theory of
the nation state, so too is the theory of the legitimacy of supranational public power a result of de
facto processes of integration”. In senso contrario, a. moravcsik, In Defence of the “Democratic
Deficit”: Reassessing Legitimacy in the European Union, in JCMS, 2002, p. 603 ss.
49 Cfr. a. von bogDanDy, I principi costituzionali, cit., p. 594.
50 A distanza di cinquant’anni dall’inizio dell’ordinamento comunitario, appare sempre più sfuocata l’originaria impostazione autonomista e separatista rispetto agli ordinamenti statali ed
Norme “anti-deficit” democratico
Sebbene il Trattato costituzionale, che formalizzava come base della sua legittimazione tale duplice volontà (e cioè la volontà “sovrana” degli Stati con- giunta a quella “democratica” dei cittadini, art. I-1), sia stato abbandonato, è evidente come, in ogni caso, non si trattasse di una vera e propria volontà costi- tutiva. Pertanto, la problematica è apparsa essere non tanto, o almeno non solo la legittimazione dell’Unione, quanto l’autonomia del suo ordinamento giuri- dico. Questo anche in considerazione della particolare connessione che esiste tra revisione dei Trattati comunitari e di Unione e ratifica degli Stati membri, tra attività internazionale o interna degli Stati51.
Senza pensare di poter entrare nel merito di una problematica così com- plessa, peraltro già oggetto di studi approfonditi, basti rilevare come la stessa ha riacquistato particolare importanza in seguito “all’incidente di percorso”, rap- presentato dal duplice no dei referendum francese e olandese, che ha condotto ad un’ulteriore fase di riflessione sfociata, da ultimo, nel già citato Progetto di Trattato di riforma. Questo per dire che52 se, come è e non può non essere, la
revisione dei Trattati comunitari e di Unione è legata alla ratifica degli Stati, allora non c’è autonomia, ma dipendenza dagli ordinamenti degli Stati membri. Tuttavia, se nonostante la mancata ratifica da parte del numero di Stati ritenuto necessario, il sistema giuridico comunitario-unionistico continua a funzionare
internazionale, ritenuti indipendenti, se non indifferenti rispetto al primo. Invero, la legittimazione dell’Unione europea letta nell’ottica di una pluri-soggettività costitutiva (Stati, Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni, Bund-Lander, popoli, cittadini, individui, sia singoli, sia associati) è espressione di alcune peculiarità del suo stesso ordinamento giuridico e del suo diritto, quali l’effetto diretto, il riconoscimento di garanzie giurisdizionali alle situazioni giuridiche soggettive dei privati, la diretta rappresentatività negli organi quale il Parlamento europeo e la partecipazione alla vita economica, sociale e politica dell’Unione. In questo senso, anche la Corte di giustizia nel- la già citata sentenza Van Gend & Loos (v. supra nota 12) affermava, che la Comunità “costituisce un ordinamento di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini”. Cfr., per tutti, r. mona- co, Lo status dell’individuo nell’ordinamento comunitario, in Studi in onore di Manlio Udina, I,
Milano, 1975, p. 551 ss. Per altri, invece, tale pluri-soggettività potrebbe spiegarsi con il ricorso alla teoria degli ordinamenti compositi, risalente notoriamente ad uno scritto di s. puFenDorF su
cui si veda la traduzione a cura di F. Gardner Moore, On the Duty of Man and Citizen According
to Natural Law in Two Books, New York, 1927. Con particolare riferimento all’evoluzione degli
ordinamenti pubblici compositi in relazione al fenomeno organizzativo dell’Unione europea, cfr.
g. cananea, L’Unione europea. Un ordinamento composito, Roma-Bari, 2003.
51 Come è ovvio la problematica della carenza di legittimazione dell’Unione europea porta con sé quella dell’autonomia dell’ordinamento comunitario, che, sebbene sancita nell’ambito di una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, è messa in discussione al verificarsi di eventi come quelli correnti. Senza voler considerare la ratifica come una condizione sospensiva di un atto già perfetto con la firma (rivier) o come un elemento di un atto complesso risultante dalle
manifestazioni di volontà dei Plenipotenziari e del Capo dello Stato (ballaDore pallieri), teorie
peraltro oggetto di critiche (QuaDri, morelli), sta di fatto che è notoriamente da escludere che
i Trattati comunitari e di Unione possano entrare in vigore in carenza di ratifica di tutti gli Stati membri, stante inoltre una diversa previsione normativa in tal senso (art. 48 TUE).
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Teresa Russo
regolarmente, ciò significa che tale dipendenza non è assoluta, o almeno, seppur originaria, risulta oggi mitigata o controbilanciata da “un’auto-legittimazione” delle istituzioni comunitarie e del Consiglio europeo nella ricerca di una solu- zione comune53.
In definitiva, è in momenti come questo che sembra ingenerarsi una prassi non riconducibile né al diritto interno degli Stati, né al diritto internazionale tout
court, ma ad un tertium genus cioè all’ordinamento comunitario-unionistico,
capace di valutare i suoi effetti giuridici e di funzionalizzarsi agli scopi dell’in- tero processo di revisione. Anzi grazie allo stesso si potrebbe, a contrario, ipo- tizzare un superamento del deficit procedurale nazionale nei rapporti tra firma e ratifica e cioè tra fase negoziale e fase di assunzione dell’impegno europeo.