La fase ascendente del processo decisionale dell’Unione europea e
3. Risulta pacifico che, quand’anche sul piano interno fossero predispost
elaborati meccanismi di concertazione e verifica tra governo e parlamento, que- sti risulterebbero privi di efficacia pratica ove non fosse possibile controllare che la condotta dichiarata o richiesta corrisponda al contegno realmente tenuto dal- l’esponente governativo. Per questo motivo appare necessario dedicare l’atten- zione al tema della trasparenza dei lavori degli organi intergovernativi (Consiglio, Consiglio europeo, COREPER, comitati e gruppi di lavoro)42, pur nella consape-
volezza che essa presenta implicazioni più ampie rispetto al ruolo dei parlamenti nazionali, attenendo al rapporto tra organi dotati di pubblici poteri e ogni sog- getto interessato, singoli cittadini in testa.
Detta esigenza – per lungo tempo negletta, in nome dell’interesse a mante- nere le condizioni ideali per il raggiungimento del compromesso tra i rappresen- tanti governativi – ha trovato ufficiale riconoscimento nel TUE, pur se nell’am- bito di una cauta Dichiarazione (la n. 17 “sul diritto di accesso all’informazione”43).
Ciò che qui interessa è che le affermazioni di principio ivi espresse hanno tro-
tuzione evidenzia come la riserva di un solo governo trovi generalmente considerazione da parte della Presidenza di turno e degli altri governi.
41 Il rilievo della funzione di scrutinio parlamentare è sottolineata con particolare enfasi da a.
J. cygan, The Role, cit., pp. 156-162.
42 Tale esigenza è stata opportunamente segnalata da alcuni autori: cfr., per esempio, F. Ferra-
ro, op. cit., p. 186.
43 In essa la Conferenza intergovernativa raccomandava alla Commissione di presentare al Consiglio una relazione su misure intese ad accrescere l’accesso del pubblico alle informazioni di cui dispongono le istituzioni, nella convinzione che la trasparenza del processo decisionale rafforzi il carattere democratico di queste.
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vato positivo riscontro in una modifica del Regolamento interno del Consiglio, operata nel 199344 e volta ad introdurre disposizioni in tema di pubblicità delle
sedute e delle votazioni. La portata di tali cambiamenti appariva alquanto mode- sta, in quanto la regola generale della pubblicità risultava affiancata da ampie eccezioni e, inoltre, non toccava gli altri organi intergovernativi. Di lì a poco, il Trattato di Amsterdam ha affrontato la tematica della trasparenza e dell’accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni in una prospettiva nuova e indubbiamente più soddisfacente. Per quanto riguarda il Consiglio, l’art. 207 del Trattato CE, così come modificato, prevede al par. 3 che “il Consiglio definisce i casi in cui si deve considerare che esso deliberi in qualità di legislatore onde consentire, in tali casi, un maggiore accesso ai documenti, preservando nel contempo l’effica- cia del processo decisionale. In ogni caso, quando il Consiglio delibera in qua-
lità di legislatore, i risultati delle votazioni, le dichiarazioni di voto e le dichia- razioni a verbale sono resi pubblici” (corsivo aggiunto)45.
Per quanto riguarda l’accesso a tali documenti e ad ogni altro documento concernente l’esercizio di tale funzione legislativa, occorre menzionare il rego- lamento sull’accesso del pubblico ai documenti, adottato nel 200146 (in cui è
previsto che Consiglio, Commissione e Parlamento europeo rendano accessibili sotto forma elettronica o attraverso un registro pubblico tutti i documenti formati o ricevuti da altri organi47) e le disposizioni della versione vigente del Regolamento
interno del Consiglio (e segnatamente l’Allegato II), che assicurano la pubblica- zione in linea di un’ampia gamma di documenti trattati dal Consiglio e dal COREPER nell’ambito delle procedure legislative, inclusi gli ordini del giorno delle riunioni48.
Rimane il problema di rendere pubbliche le riunioni degli organi intergover- nativi. Sul punto, il Consiglio europeo discute e adotta i propri orientamenti a porte chiuse, così come il COREPER, i comitati e i gruppi di lavoro. Per quanto concerne il Consiglio, la pubblicità delle riunioni è stata introdotta con una certa gradualità: l’ultima versione del Regolamento interno – adottata dietro sollecita-
44 Decisione del Consiglio 93/662/CE del 6 dicembre 1993 relativa all’adozione del suo Rego- lamento interno, GUCE L 304, 10 dicembre 1993, p. 1 ss., sub art. 6 e art. 7, par. 5.
45 Ai sensi dell’art. 7 del Regolamento interno del Consiglio (la versione attualmente vigente è stata adottata con decisione n. 2006/683/CE del 15 settembre 2006, GUUE L 285, 16 ottobre 2006, p. 47 ss.), questa istituzione “agisce in qualità di legislatore a norma dell’articolo 207, para- grafo 3, secondo comma, del trattato CE, quando adotta norme giuridicamente vincolanti negli o per gli Stati membri, per mezzo di regolamenti, di direttive, di decisioni quadro o di decisioni sulla base delle pertinenti disposizioni dei trattati, ad esclusione delle deliberazioni che danno luogo all’adozione di provvedimenti di carattere interno, di atti amministrativi o di bilancio, di atti ri- guardanti le relazioni interistituzionali o internazionali o di atti non vincolanti (quali conclusioni, raccomandazioni o risoluzioni)”.
46 Regolamento (CE) n. 1049/2001, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico dei documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, GUCE L 145, 31 maggio 2001, p. 43 ss.
47 Cfr. l’art. 12 del regolamento 1049/2001, nonché le eccezioni contemplate negli articoli 4 e 9.
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zione della COSAC49, del Mediatore europeo e del Parlamento europeo50 e su
impulso del Consiglio europeo del 15-16 giugno 200651 – contempla l’apertura al
pubblico delle deliberazioni su atti sottoposti alla codecisione, in maniera pres- soché generalizzata52, e delle prime deliberazioni su atti governati da altre proce-
dure quando questi siano importanti53. Mancano ad oggi le riunioni intermedie
che non sfociano in votazioni e le riunioni del COREPER: di più, i relativi comunicati stampa, che offrono un resoconto delle riunioni, sono alquanto suc- cinti.
Da quanto sinora rilevato emerge che, nel complesso, il tema della traspa- renza sembra ormai impostato su basi più soddisfacenti rispetto al passato e che i parlamenti nazionali hanno ampie possibilità di monitorare direttamente l’evo- luzione dei lavori del Consiglio e del COREPER. Pur se taluni miglioramenti a livello europeo sono concepibili, non deve sfuggire che un elemento decisivo per l’effettivo coinvolgimento dei parlamenti nazionali – anche alla luce di quanto emerso nel paragrafo precedente – consiste nello sviluppo da parte di questi di un rapporto più intenso con i rispettivi governi, che potrebbe articolarsi, da parte dell’esecutivo, in una condivisione più stretta delle strategie negoziali e nell’ag- giornamento sull’andamento delle discussioni negli organi intergovernativi, a cui affiancare, da parte del parlamento nazionale, una accresciuta “reattività” e specializzazione nella trattazione delle questioni europee: questa dimensione, tuttavia, sfugge alle possibilità di regolamentazione del diritto europeo e richiede di essere calata nella specifica dimensione nazionale. Questa considerazione conduce naturalmente alla seconda parte dell’indagine, focalizzata sull’evolu- zione degli strumenti e delle regole adottate nell’ordinamento italiano.
Prima di procedere, appare utile una puntualizzazione. Le peculiarità del circuito istituzionale europeo impongono di considerare che un’adeguata tutela degli interessi nazionali di uno Stato può essere utilmente condotta dal governo solo ove esso possieda un certo margine di manovra: infatti, l’esecutivo deve poter adattare le strategie negoziali all’andamento delle discussioni ed essere in
49 Cfr. il contributo della XXXIV Conferenza, trasmesso il 20 ottobre 2005 alla Presidenza del Consiglio e pubblicato GUUE C 322, 17 dicembre 2005, p. 1 ss.
50 Cfr. la risoluzione del Parlamento europeo del 4 aprile 2006 sulla pubblicità delle riunioni del Consiglio in qualità di legislatore, doc. T6-0121/2006.
51 Cfr. l’Allegato I delle Conclusioni, intitolato “Una politica globale sulla trasparenza”. 52 L’art. 8, par. 1 del Regolamento interno, cit., così recita: “a) l’eventuale presentazione, da parte della Commissione, delle sue proposte legislative e la successiva deliberazione in seno al Consiglio sono aperte al pubblico; b) la votazione su tali atti legislativi è aperta al pubblico, come pure le deliberazioni finali del Consiglio che precedono tale votazione e le relative dichiarazioni di voto; c) tutte le altre deliberazioni del Consiglio su tali atti legislativi sono aperte al pubblico, salvo diversa decisione del Consiglio o del COREPER, a seconda dei casi, riguardo ad una deter- minata deliberazione”.
53 Da una lettura combinata dell’Allegato I alle Conclusioni del Consiglio europeo del 15-16 giugno 2006 e dell’art. 8, par. 2 del Regolamento interno del Consiglio si evince che l’importanza è presunta quando la Commissione presenta oralmente la proposta, mentre in altri casi è la Presi- denza che la ravvisa, salvo diversa decisione del Consiglio o del COREPER.
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grado di modulare la propria posizione su singoli dossier alla luce di intese di più ampia portata che possono parallelamente determinarsi su altre questioni, siano o no strettamente connesse con la specifica questione su cui il parlamento abbia espresso un indirizzo. Appare pertanto inopportuno configurare l’even- tuale orientamento parlamentare come un diktat che preclude al governo i neces- sari adattamenti: in tale prospettiva, non deve sorprendere che, tra gli Stati membri che più hanno dedicato attenzione a questo tema, solo l’ordinamento danese contempli una figura rigida di “mandato a negoziare” conferito al governo54.