Il fondamento giuridico del sistema di vigilanza europeo

Il fondamento giuridico del sistema di vigilanza europea microprudenziale e macroprudenziale andava rinvenuto necessariamente in una delle norme dei Trattati e, nel rispetto del principio di attribuzione, è stato individuato dalla Commissione nell'art. 114 del TFUE240. Questo conferisce al Consiglio il potere di adottare misure per il riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che hanno ad oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. La Corte di Giustizia ha considerato241 che, tra le misure di riavvicinamento, può essere inclusa anche l'istituzione di un organismo comunitario incaricato di contribuire alla realizzazione di un processo di armonizzazione.

Una simile soluzione interpretativa Commissione rappresentava il massimo che l’assetto politico-istituzionale dell’Unione Europea consentiva al momento della emanazione dei regolamenti istitutivi delle autorità di vigilanza europee. La via maestra sarebbe stata la loro istituzione ai sensi dell’art. 352 TFUE, tuttavia, poiché tale disposizione avrebbe richiesto una decisione unanime da parte degli stati membri, questa via era politicamente preclusa. Al tempo stesso, il riferimento all’art. 127 TFUE, che avrebbe consentito di attribuire alla BCE specifici compiti in materia di vigilanza

239 _C

OMMISSIONE EUROPEA, COM (2011) 453 comunicazione del 20 luglio 2011, proposta di direttiva del Parlamento e del Consiglio sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale degli

enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario; Commissione

europea, COM (2011) 452 comunicazione del 20 luglio 2011, proposta di regolamento del Parlamento e del Consiglio sui requisiti prudenziali delle istituzioni creditizie ed imprese di investimento.

240 _{V. considerando 17 del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1093 del 24 novembre} 2010.

241 _{Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 2 maggio 2006, causa C-217/04 (Regno Unito} di Gran Bretagna e Irlanda del Nord/Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea). La Corte ha statuito che «nulla nel tenore testuale dell’articolo 95 CE [attuale articolo 114 del trattato sul

funzionamento dell’Unione europea (TFUE)] permette di concludere che i provvedimenti adottati dal legislatore comunitario sul fondamento di tale disposizione debbano limitarsi, quanto ai loro destinatari, ai soli Stati membri. Può infatti rendersi necessario prevedere, sulla scorta di una valutazione rimessa al detto legislatore, l’istituzione di un organismo comunitario incaricato di contribuire alla realizzazione di un processo di armonizzazione nelle situazioni in cui, per agevolare l’attuazione e l’applicazione uniformi di atti fondati su tale norma, appaia appropriata l’adozione di misure di accompagnamento e di inquadramento non vincolanti» Raccolta pag. I-3771, punto 44.

73 prudenziale delle banche, avrebbe lasciato aperto il problema di individuare una base normativa per gli interventi regolamentari in materia finanziaria e assicurativa242.

Dunque la Commissione, nella comunicazione del 27 maggio 2009, ha affermato che l'istituzione di un organismo comunitario incaricato di contribuire alla realizzazione di un processo di armonizzazione, se i compiti ad esso conferiti sono strettamente connessi all'oggetto degli atti di ravvicinamento delle legislazioni nazionali, risponde all’esigenza di far fronte ai rischi per la stabilità del mercato interno creati dalla crisi finanziaria. Ciò nella considerazione che “Il ripristino ed il mantenimento di un sistema

finanziario stabile ed affidabile è un prerequisito assoluto per preservare la fiducia e la coerenza del mercato interno e pertanto per preservare e migliorare le condizioni necessarie per la creazione di un mercato interno pienamente integrato e funzionante nel settore dei servizi finanziari. Inoltre, mercati finanziari più profondi ed integrati offrono opportunità migliori per i finanziamenti e la diversificazione del rischio e pertanto contribuiscono a migliorare la capacità delle economie di assorbire gli shock. L'integrazione e la stabilità finanziaria si rinforzano pertanto la vicenda.”243.

Oltre ad affermare la necessità di presidiare la prospettiva macroprudenziale con la costituzione del Consiglio europeo per il rischio sistemico (l'ESRB)244 che fa perno sulla BCE in forza delle competenze ad essa attribuibili ex art. 127 TFUE, la Commissione ha affermato, nella prospettiva microprudenziale, che “L'istituzione

dell’ESFS e delle tre autorità europee di vigilanza sarà accompagnata dall'elaborazione di regole uniformi che garantiranno l'applicazione coerente della normativa nell'Unione Europea e contribuirà pertanto al funzionamento del mercato interno. Le tre autorità europee di vigilanza avrebbero il compito di assistere le autorità nazionali nell’interpretare e nell’applicare in modo uniforme le norme comunitarie”245.

242 _L

AMANDINI M., I regolamenti europei istitutivi del Comitato Europeo per il rischio sistemico e delle

autorità europee di vigilanza su assicurazioni, banche, strumenti finanziari, mercati, in Nuove leggi civili commentate, n. 2 del 2012, p. 213.

243 _{V. C}

OMMISSIONE UE, COM(2009) 252 def. comunicazione del 27 maggio 2009, Vigilanza finanziaria

europea, punto 4.4, p. 14.

244 _{V. anche BCE, Rapporto annuale per il 2011, cap. 3, Stabilità finanziaria, compiti collegati con} l’ESRB e integrazione finanziaria, punto 1, Stabilità finanziaria, p.120.

245 _{V. C}

OMMISSIONE UE, COM(2009) 252 def. comunicazione del 27 maggio 2009, Vigilanza finanziaria

74 La Commissione insiste sui limiti dei compiti conferiti alle autorità comunitarie, nella preoccupazione che la fonte utilizzata non superi il principio di attribuzione ex art. 5 TUE, come anche sancito dalla Corte di Giustizia. La materia rientra nel novero delle competenze attribuite, come risulta dagli articoli 53 e 65 TFUE, che riguardano il mercato interno. Poiché le finalità ed i compiti delle autorità “sono strettamente legati

agli obiettivi dell'acquis dell'Unione sul mercato interno dei servizi finanziari”246, le autorità possono trovare la loro base giuridica nell'art. 114 TFUE. La loro istituzione potrebbe porre un problema di rispetto dei principi di sussidiarietà, trattandosi di un settore nel quale l'unione ha competenza concorrente con quella degli stati membri, e di proporzionalità. Tuttavia la Commissione ritiene che essi siano rispettati poiché la responsabilità della vigilanza diretta sugli intermediari è lasciata alle autorità nazionali247, come emerge anche dalla versione finale dei regolamenti istitutivi delle singole autorità di vigilanza microprudenziale.

Al riguardo, è stato sottolineato che la finalità di promozione del mercato interno riconducibile all'art. 114 TFUE potrebbe attribuire un ruolo ambivalente alla Commissione Europea. Parallelamente a quanto avviene nell'ambito del diritto antitrust europeo, in cui l'intervento amministrativo ispirato alla per se rule si coniuga con un’impostazione market oriented della tutela della concorrenza, così nel contesto della nuova architettura di vigilanza europea le finalità di tutela della sana e prudente gestione o della trasparenza nei rapporti con la clientela potrebbero essere coniugate con finalità

246 _{considerando 17 dei regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1093, 1094 e 1095 del 24} novembre 2010, regolamenti istitutivi dell’EBA, dell’EIOPA e dell’ESMA.

247 _{le motivazioni che accompagnano le proposte di regolamento del Parlamento e del Consiglio del} settembre 2009 relative a EBA, EIOPA ed ESMA affermano che “il punto centrale della vigilanza

quotidiana resterebbe a livello nazionale, dato che le autorità di vigilanza nazionali continuerebbero ad essere responsabili della vigilanza dei singoli istituti. Pertanto le disposizioni proposte non vanno al di là di quanto strettamente necessario per raggiungere gli obiettivi perseguiti. Le proposte sono pertanto conformi ai principi di sussidiarietà di proporzionalità di cui all'articolo cinque del trattato”. Ciò è confermato anche dal considerando 66 dei regolamenti istitutivi dell’EBA, EIOPA ed ESMA, il quale dispone che “ poiché gli obiettivi del presente regolamento (..) Non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri e possono dunque, a motivo della portata dell'azione, essere conseguiti meglio a livello di unione, quest'ultimo può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo cinque del trattato sull'unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto necessario per conseguire tali obiettivi, in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo”.

75 di promozione del mercato interno, inserendo la Commissione come filtro tra il mercato e la nuova architettura istituzionale248 della vigilanza.