La natura giuridica

Sempre discussa è stata la natura delle funzioni attribuite al CICR, nonché la sua collocazione nel sistema politico-amministrativo dell'ordinamento italiano.

Autorevole dottrina ha affermato la natura politica e governativa del comitato137 ritenendo che esso, essendo un comitato di ministri, sia un organo per definizione di indirizzo politico, o più precisamente di copertura politica, cioè di assunzione formale di responsabilità per atti che non dovrebbero essere di indirizzo politico138. Ciò sarebbe confermato dall'art. 4 del Tub secondo il quale è la Banca d'Italia che formula le proposte per le deliberazioni di competenza del CICR nei titoli II e III e nell'art. 107, nonché dall'art. 2 secondo il quale “per l'esercizio delle proprie funzioni il CICR e si

avvale della Banca d'Italia”. Il dialogo diretto tra Banca d'Italia e CICR servirebbe a

solennizzare, ad elevare al rango di atti politici i provvedimenti di vigilanza sul mercato del credito, dando luogo ad una commistione di due modelli istituzionali, quello delle amministrazioni indipendenti, che trae legittimazione dalla natura delle cose del

134 _{si tratta di provvedimenti generali sulla cui natura sono sorti dubbi se dovessero considerarsi} provvedimenti amministrativi generali o regolamenti in senso proprio.

135 _{articolo 9 Tub} 136 _{Art. 8 del Tub.}

137 _{hanno sostenuto la natura politica del CICR M}

ERLINI S., Struttura del governo e intervento pubblico

nell'economia, Firenze, La nuova Italia, 1979, pagina 102; MERUSI F., le direttive governative nei

confronti degli enti di gestione, Milano, Giuffré, 1977, pagina 112; QUADRI G., Diritto pubblico

dell'economia, Padova, Cedam, 1980, pagina 333 e seguenti; MATTIONI A., comitati interministeriali, in

enciclopedia giuridica Treccani, IV, Roma, 1988, pagina 17; VISENTINI G., credito e risparmio, in

enciclopedia giuridica Treccani, X, Roma, pagina 8; TORTORELLI P., intervento pubblico e attività

economica, Padova, Cedam, 1992, p. 187. 138 _{Per tale definizione v. in particolare M}

ERUSI F., Commento all’art. 2 in CAPRIGLIONE F., Commentario

40 mercato concorrenziale, e quello dell'indirizzo politico, non condizionabile dalla natura delle cose, ma anzi inteso a mutare, se del caso, la natura delle cose139.

Tale dottrina nega che la conservazione del CICR sia stata utile ad individuare organi differenziati cui affidare funzioni normative e amministrative all'interno dell'ordinamento del credito, visto che il testo unico bancario dispone ripetutamente che i provvedimenti normativi attribuiti alla Banca d'Italia siano doppiati da preventivi provvedimenti del CICR che, apparentemente, hanno una funzione normativa nei confronti dell'attività di vigilanza della Banca d'Italia, ma che in realtà servirebbero solo a legittimare politicamente i provvedimenti normativi di questa. Ciò avrebbe dato luogo ad “un effetto matrioska che è tipico non della separazione dei poteri, ma della

confusione dei poteri”140 e ad una duplicazione del sistema di produzione normativa che avrebbe generato “un inevitabile passaggio dal generale al minuzioso secondo la

logica, non della disciplina del mercato, ma della amministrativizzazione dell'economia”, peraltro estraneo ai principi di libera concorrenza di origine

comunitaria141.

L’indirizzo dottrinario citato sottolinea inoltre che la composizione del CICR, caratterizzata dalla presenza dei ministri e non dei direttori generali dei ministeri medesimi, sarebbe in conflitto con il principio di dissociazione tra funzioni di indirizzo politico, attribuite ai ministri, e gestione amministrativa, attribuita ai dirigenti amministrativi, affermato in via generale dal D. Lgs. 29/1993. Tale assetto esalterebbe la funzione di organo politico del CICR, cui competono funzioni prevalentemente deliberative in materia di normativa secondaria ed indirizzi da dare al settore.

Ciò posto, la dottrina richiamata non manca di sottolineare come la sempre maggiore esigenza di un coordinamento tra le autorità di settore nell’ambito del Comitato per la stabilità finanziaria nonché la sempre maggiore attribuzione in sede comunitaria di poteri di vigilanza in materia, stiano comportando lo spostamento delle

139 _{V. M}

ERUSI F., Commento all’art. 2 in CAPRIGLIONE F., Commentario al Decreto legislativo 1

settembre 1993, n. 385, Padova, Cedam, 2012.

140 _{a titolo esemplificativo sono citati: art. 17, disciplina dell'esercizio di attività non ammessa mutuo} riconoscimento; art. 12, disciplina delle modalità di emissione dei titoli di deposito; art. 19 disciplina in materia di autorizzazioni alla partecipazione al capitale delle banche; art. 53 disposizioni di carattere generale materia di vigilanza regolamentare; art. 60, disciplina delle caratteristiche del gruppo bancario. 141 _{V. M}

ERUSI F., Commento all’art. 2 in CAPRIGLIONE F., Commentario al Decreto legislativo 1

41 funzioni di rilievo politico nel settore in capo a nuove forme di organizzazione142, con conseguente carattere recessivo delle attribuzioni del CICR.

Un altro indirizzo dottrinario, pur sottolineando la difficoltà di individuare con esattezza la collocazione sistematica del CICR sul piano della costituzione materiale, nel quadro di un ordinamento che ha rifiutato il modello della vigilanza strutturale per aderire ad un modello di vigilanza prudenziale, e pur non mancando di rilevare le difformi opinioni che si sono delineate sul ruolo dei comitati interministeriali previsti dal nostro ordinamento positivo143, ritiene sia da condividere la tesi che attribuice al CICR natura amministrativa144.

Alla qualificazione del CICR come organo politico si opporrebbero una serie di considerazioni. In primo luogo la sua collocazione nell'organizzazione dello Stato145. La norma costituzionale ex art. 95 Cost., che delinea la struttura di governo, lo articola nel Consiglio dei Ministri, nel suo Presidente nonché nei ministri in quanto tali. Poiché la dottrina maggioritaria ritiene che l'indicazione costituzionale degli organi di governo sia tassativa, non potrebbe considerarsi costituzionalmente legittima la presenza di comitati interministeriali con funzioni di indirizzo politico, se non nelle ipotesi in cui i comitati stessi si presentino come mere articolazioni di governo. A tale fine sarebbe necessaria l'attribuzione della presidenza del comitato al Presidente del Consiglio dei Ministri e la conseguente necessaria possibilità per il consiglio medesimo di dare direttive al comitato, di avocarne le competenze e di dirimere i conflitti che sorgessero tra sue

142 _{Si consideri ad esempio il Comitato per la stabilità finanziaria che ha come termine di riferimento} politico il ministro dell'economia e delle finanze che lo presiede, oppure si considerino le nuove autorità di vigilanza europee costituite con i regolamenti del 2010.

143 _B

ACHELET V., Comitati interministeriali, in enciclopedia del diritto, VII, Milano, Giuffré, 1960, p. 763; TREVES G., I comitati interministeriali, Cedam, Padova, 1952; QUADRI G., Gabinetto economico e

indirizzo politico economico, Milano, Giuffré, 1970 p. 5; QUADRI G., Coordinamento per comitati e

decisione amministrativa, in L'amministrazione delle società complesse, a cura di Amato G. e Marongiu

G., il mulino, Bologna, 1982, p. 167; CIRIELLO P., Ordinamento del governo e comitati interministeriali, Jovene, Napoli, 1981; PITRUZZELLA G., Commento agli articoli 92-93, in Commentario alla costituzione, a cura di Branca G. e Pizzorusso, Bologna – Roma, Zanichelli – Foro it., 1994, p. 174 e ss.

144 _{hanno sostenuto la natura amministrativa del CICR G}

IANNINI M.S., Istituti di credito e servizi di

interesse pubblico, in moneta e credito, 1949, p. 115; NIGRO M., Profili pubblicistici del credito, Giuffré, Milano, 1972, p. 97; PERASSI M.O., Le autorità ed i poteri di vigilanza nel testo unico, in banca borsa e

titoli di credito, 1995, I, p. 663: TREQQUATTRINI A., Le autorità nel nuovo ordinamento creditizio: il

comitato interministeriale per il credito del risparmio, in Le banche. Regole e mercato, a cura di

Amorosino S., Milano, Giuffré, 1995, p. 247. 145 _{V. S}

ANDULLI A., Governo e pubblica amministrazione,in Riv. Trim. dir. pubbl., 1966, pag. 758 ss.; CHELI,E., Atto politico e funzione di indirizzo politico, Giuffrè, Milano, 1961; CRISAFULLI V., Per una

42 componenti, ma tali condizioni non ricorrerebbero nel caso del CICR, che invece è titolare di attribuzioni originariamente proprie sula base delle disposizioni di legge.

In secondo luogo il fatto che il CICR non è un organo libero nella determinazione dei propri fini. Oltre ad esser stato per lungo tempo vincolato alle determinazioni del CIPE, il CICR incontra un limite invalicabile, alla determinazione dei fini perseguiti, nel diritto la libertà di impresa garantita alle banche dall'art. 41 comma 1 cost. e nella tutela del risparmio ex art. 47 cost.. Tale conclusione esce rafforzata laddove si ponga attenzione all'art. 5 del Tub, il quale scolpisce le finalità che le autorità creditizie devono esercitare nell'esercizio dei poteri di vigilanza ad essa attribuiti dalla legge. Per di più il Tub esclude che nella maggior parte dei casi il CICR possa deliberare in materia di vigilanza bancaria, senza una conforme proposta da parte della Banca d'Italia: quindi i suoi atti, anche sotto questo profilo, sono vincolati dalla volontà di un ente che per definizione non è libero nei fini.

In conclusione, il CICR sarebbe un organo di organi, che esercita funzioni amministrative e ha natura amministrativa, pur essendo partecipato da ministri nella loro qualità di organi costituzionali. Ogni ministro che vi partecipasse risponderebbe personalmente e individualmente sul piano politico davanti al Parlamento per gli atti adottati e delle decisioni del comitato sarebbero politicamente responsabili i ministri che hanno concorso alla formazione delle relative deliberazioni. Dunque, la collocazione del CICR sarebbe ben diversa da quella attribuita dall'art. 13 della legge bancaria al comitato dei ministri. Questo era un organo politico, mentre il CICR sarebbe un organo amministrativo146, contro le cui decisioni può essere richiesta tutela giurisdizionale di fronte al giudice ordinario o al giudice amministrativo, applicando i criteri generali previsti dagli artt. 103 e 113 Cost..

146 _T

REVES G., I comitati interministeriali, in Scritti giuridici in onore della Cedam, vol. II, Padova, Cedam, 1953, p. 231; PICOZZA, E., Rilievi intorno all’impugnabilità delle deliberazioni del Comitato

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3. Il Ministero dell’economia e delle Finanze