Il Ministero dell’economia e delle Finanze 1 Le competenze in materia di politica monetaria

Il Ministero dell'economia e delle finanze147 ha un ruolo di grande rilievo nell'ambito del mercato finanziario: oltre a svolgere importanti funzioni nel settore bancario, esso esercita poteri nell’ambito della politica monetaria e della vigilanza sulla finanza non bancaria e sull’intermediazione mobiliare.

In materia di politica monetaria, il Ministero dell'economia e delle finanze condiziona la liquidità del sistema finanziario del paese attraverso una serie di attività.

Gestisce i flussi finanziari delle riscossioni e dei pagamenti dei crediti e dei debiti della pubblica amministrazione148, come Titolare della Tesoreria dello Stato. Emette i titoli del debito pubblico e correlativamente determina i tassi corrisposti ai sottoscrittori, influenzando anche il sistema dei tassi del mercato monetario (operazioni a breve termine) e finanziario (operazioni a medio e lungo termine)149.

Un tempo il ministero dell'economia e delle finanze determinava anche la misura del tasso ufficiale di sconto, potere che influiva sulle condizioni di rifinanziamento delle banche presso la Banca d'Italia. Tale potere, per effetto dall'art. 1 della L. n. 82/1992, venne attribuito al Governatore della Banca d'Italia150 e, con l'adozione della moneta unica e con l'attribuzione alla Banca centrale europea della funzione monetaria, deve oggi essere esercitato secondo le determinazioni assunte dal SEBC151. Inoltre, il Ministro avrebbe potuto decidere di conservare una posizione più o meno passiva nei propri rapporti di anticipazione con la Banca d’Italia, possibilità esclusa con l’entrata in vigore dell’art. 1 della legge 26 novembre 1993, n. 483, che ha disposto che “la Banca

d’Italia non può concedere anticipazioni di alcun tipo al Tesoro”. Infine, il R.D. n.

204/1910 attribuiva al Ministero dell'economia e delle finanze poteri di controllo sull'attività di emissione della Banca d'Italia, affinché fosse commisurata all'ammontare

147 _{creato con il D. Lgs. n. 300/1999, attuazione della delega prevista nella L. 59 del 1997, che ha previsto} la creazione di un nuovo ministero cui fossero attribuite le funzioni precedentemente attribuite ai ministeri del Tesoro, bilancio e programmazione economica e delle finanze.

148 _{V. Z}

ACCARIA F., Tesoro, Cassa Depositi e Prestiti, in Dizionario Amministrativo, a cura di G. Guarino, Milano, Giuffré, 1978, p. 585 e ss.

149 _S

ALVEMINI G., Il finanziamento del Tesoro, in La politica monetaria in Italia, a cura di F. Cotula, vol. II, il mulino, Bologna, 1989, p. 249 e ss.

150_{Il quale lo avrebbe dovuto esercitare “in ragione delle esigenze di controllo della liquidità del} mercato”.

44 delle riserve metalliche e in divise detenute dalla Banca centrale e fosse adeguatamente coperta dalle poste dell'attivo152. Tale potere, formalmente non eliminato, è stato ridimensionato non solo perché l'emissione dei biglietti ha cessato di essere ancorata alla quantità di riserve detenuta dall'istituto di emissione153, ma anche perché la nascita del Sistema europeo di banche centrali ha comportato l'eliminazione di tutte quelle norme che, incidendo sull'indipendenza delle banche centrali nazionali, potrebbero impedire che queste conformino le proprie condotte alle determinazioni del SEBC.

3.2. Le competenze in materia di vigilanza

Al Ministero dell'economia e delle finanze sono attribuite importanti funzioni nell'ambito dell'ordinamento degli intermediari finanziari non bancari: esso determina i requisiti di onorabilità dei soci e di professionalità degli esponenti aziendali (art. 106 e ss. Tub). Anche nell’ambito del mercato mobiliare il ministero esercita rilevanti poteri, sia nei confronti degli operatori, potendo esso esercitare dei poteri normativi, autorizzatori e sanzionatori154, sia nei confronti della Consob155.

Con riferimento invece al settore creditizio, la legge bancaria del 1936 dava al Ministero del Tesoro competenze estremamente limitate156. Il ruolo del ministro del Tesoro si è rafforzato dopo le modifiche introdotte dal D. Lgs. c.p.s. n. 691 del 1947, che manteneva in capo ad esso la vigilanza sull'emissione dei biglietti di banca (art. 4), gli attribuiva la presidenza del CICR (art. 1) nonché la competenza ad adottare provvedimenti in materia di risparmio e credito, per di più senza la necessità di sentire il CICR in caso di particolari ragioni di urgenza (art. 6).

152 _{esso serviva anche a garantire che i biglietti emessi, costituendo debiti della Banca centrale, fossero} coperti da corrispondenti poste dell’attivo, che ne garantissero l’adempimento. In altri termini tale controllo perseguiva l'equilibrio economico della Banca d'Italia come impresa, finendo per consentire interventi diretti ad evitare emissioni che compromettessero il valore del metro monetario.

153 _S

ACCOMANNI F., Il sistema monetario internazionale, in La politica monetaria in Italia (a cura di F. Cotula), Bologna 1989, pp. 403-447.

154 _{cfr. art. 18, 37 e 59 del D. Lgs. 58/1998.}

155 _{Il legislatore infatti ha predisposto un flusso informativo tra Consob e Ministro dell'economia e delle} finanze, che può sfociare anche in valutazioni da parte di quest'ultimo. Il ministro potrà anche informare il Parlamento degli atti e degli eventi di maggior rilievo dei quali abbia avuto notizia o comunicazione quando li ritenga rilevanti al fine del corretto funzionamento del mercato dei valori mobiliari. V. COSTI

R., Il mercato mobiliare, Torino, Giappichelli, 2010.

156 _{V. art. 12, in cui è prevista la semplice partecipazione del Ministro delle finanze al Comitato dei} Ministri oppure l’art. 24 in cui è prevista la partecipazione del Ministro delle finanze all’approvazione dello statuto della Banca d’Italia.

45 Il Tub ha rafforzato la posizione del ministro del Tesoro, disponendo all'art. 3, comma 1, che esso “adotta con decreto i provvedimenti di sua competenza (..) e ha

facoltà di sottoporli preventivamente al CICR” e stabilendo all'art. 3 comma 2 che esso

in caso di urgenza (…) “sostituisce il CICR”, dando notizia al medesimo dei provvedimenti assunti “nella prima riunione successiva, che deve essere convocata

entro 30 giorni”.

Possono dunque distinguersi competenze ministeriali esclusive, poiché il Tub attribuisce al ministro del Tesoro importanti funzioni proprie normative ed amministrative, e competenze concorrenti con quelle del CICR, che sussistono solo in caso di urgenza157.

Con riferimento al primo genere di competenze, essendo la facoltà di sottoposizione preventiva al CICR assolutamente discrezionale, si ritiene che questa non inficia la qualificazione giuridica di tali poteri come esclusivi, poiché la norma attribuisce al ministro il potere di ricorrere a tale procedura per motivi di opportunità insindacabili. Tali poteri, di innegabile rilevanza, sono quelli di determinare, sentita la Banca d'Italia, i requisiti di onorabilità dei soci e di onorabilità, professionalità ed indipendenza degli esponenti aziendali delle banche ai fini della concessione dell'autorizzazione dell'attività bancaria (art. 25 e 26) nonché il potere di aprire procedimenti di amministrazione straordinaria e di liquidazione coatta amministrativa delle banche, su proposta della Banca d'Italia (art. 70 e 80 Tub).

Il Ministero dell'economia delle finanze, sentita la Banca d'Italia, regola lo svolgimento dell'attività di microcredito (art. 111), i criteri oggettivi di iscrizione degli intermediari all'albo ex art. 106 (art. 112); nomina i componenti dell'organismo per la tenuta dell'elenco dei confidi e ne definisce i requisiti (art. 112 bis); nomina i componenti dell'organismo per la tenuta dell'elenco degli operatori del microcredito e ne definisce i requisiti (art. 113); regola l'accesso all'attività dei servizi di pagamento (art. 128 – quater). Su proposta della Banca d'Italia, nomina i membri dell'organismo per la gestione degli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi (art. 128 – undecies).

157 _B

ANI E., Commento all’art. 3, in CAPRIGLIONE F. (a cura di), Commentario al D. Lgs. 385/1993, Cedam, Padova, 2012, p. 20.

46 Sentite la Consob e la Banca d'Italia, stabilisce, con riguardo ai titoli di Stato, regole di trasparenza e correttezza (art. 116) e ha facoltà di ampliare il novero dei soggetti destinatari delle norme sulla trasparenza delle operazioni (art. 115).

Disciplina l'accesso alle attività indicate nell'art. 106 da parte di soggetti aventi sede legale all'estero (art. 114).

Infine, ha il potere di erogare sanzioni amministrative in materia di antiriciclaggio, di cui agli artt 57 e 58 del D. Lgs. n. 231/2007.

A tale proposito merita sottolineare come l’art. 26 commi 3 e 4 della L. 262 del 2005 ha sottratto al Ministero i poteri di irrogazione delle sanzioni amministrative in materia creditizia, disponendo il trasferimento delle relative funzioni all'autorità di settore158. Inoltre, lo stesso art. 26 L. 262/2005 ha ridotto le competenze del MEF in materia di stabilimento in Italia della prima succursale di banche extracomunitarie ex art. 14, comma 4 del Tub, materia in cui è stato successivamente previsto, dall’art. 1 D. Lgs. 303/2006, l'inserimento nel procedimento di autorizzazione del Ministero degli affari esteri.

Passando invece alle competenze concorrenti con quelle del CICR, l'art. 3 comma 2 del Tub, dispone che il Ministero adotti i provvedimenti di competenza del CICR in caso di urgenza, con l'unico obbligo di darne notizia al comitato nella prima riunione del successiva da convocare entro 30 giorni, chiarendo come il successivo intervento del CICR non costituisca una ratifica del provvedimento adottato d'urgenza. La norma richiede soltanto che al comitato venga data notizia dei provvedimenti assunti, entro il termine meramente ordinatorio di 30 giorni.

A completare il quadro ci sono anche i compiti spettanti al ministro in quanto titolare della presidenza del CICR, poiché in tale ruolo gli spetta di dare effettivo contenuto all'azione del comitato, di convocarlo, di determinarne l'ordine del giorno, di condurne le sedute e di provvedere alla formale esternazione delle deliberazioni dello stesso, assumendo nei fatti una naturale posizione di preminenza in tale ambito.

158 _B

ANI E., Le sanzioni amministrative, in La nuova legge sul risparmio, a cura di CAPRIGLIONE F., Padova, 2006.

47

3.3. La collocazione del MEF nel sistema delle autorità creditizie

Delle tre autorità creditizie il Ministro dell'economia delle finanze è apparso l'autorità meno coinvolta nella definizione della disciplina del mercato bancario, essendo le sue attribuzioni esclusive molto circoscritte e al massimo collegate alle funzioni spettanti in materia monetaria159. L'impressione di un ruolo marginale del MEF deriva anche dalla progressiva perdita di potere sulla manovra della liquidità complessiva a partire dal cosiddetto divorzio nel 1981 tra Tesoro e Banca d'Italia, dalla perdita del potere di determinare il tasso ufficiale di sconto nonché dal processo di privatizzazione del sistema bancario attuato a partire dalla legge Amato del 1990. Tale processo infatti ha comportato per il ministro la perdita dei poteri che aveva come azionista delle banche pubbliche nonché la perdita dei poteri di nomina dei vertici delle fondazioni che detenevano il controllo delle società bancarie, risultando molto limitato il potere di vigilanza sulle fondazioni bancarie che controllano banche, attribuito successivamente al Ministero ex art. 10 del D. Lgs. n. 153/1999. Hanno contributo all’erosione delle sue competenze anche gli interventi di razionalizzazione dei procedimenti di irrogazione delle sanzioni amministrative avvenuta ad opera della legge sul risparmio, a seguito della quale è stato sottratto al Ministro il potere di irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie nel settore bancario160.

Da alcuni è stato tuttavia osservato che il MEF avrebbe riconquistato un proprio spazio operativo nell’ambito delle attività svolte in seno al Comitato per la salvaguardia della stabilità finanziaria161 e nell’ambito delle possibilità offerte dalla L. 2/2009, in base alla quale il ministro può costituirsi come azionista di ultima istanza nei confronti

159 _{V. B}

ANI E., Le sanzioni amministrative, in La nuova legge sul risparmio, a cura di CAPRIGLIONE F., Padova, 2006; COSTI R., L’ordinamento bancario, Il mulino, Bologna, 2007, p. 115. Indizio testuale della collocazione marginale del MEF dovrebbe essere anche l'art. 8 comma 2 del Tub che stabilisce che le delibere del CICR e i provvedimenti di carattere generale del Ministro dell'economia delle finanze sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e quindi si deduce che l'attività del ministero sia diretta a tutti i consociati, mentre il fatto che quelli analoghi della Banca d'Italia sono pubblicati nella gazzetta ufficiale solo quando le disposizioni in essi contenute sono destinate a soggetti diversi da quelli sottoposti a vigilanza sembra indicare una più diretta relazione con il sistema bancario.

160 _C

OSTI R., L’ordinamento bancario, Il mulino, Bologna, 2007, p. 115

161 _{presieduto dal Ministero dell'economia e delle finanze e composto dalla Banca d'Italia, dalla Consob e} dall'ISVAP, è stato costituito sulla base di un accordo amministrativo, quindi è privo di poteri autoritativi verso l'esterno e tuttavia è divenuto la sede di confronto sulle determinazioni da adottare nella fase più acuta della crisi finanziaria in luogo del CICR. V. PASSALACQUA M., Cicr e Comitato per la salvaguardia

della stabilità finanziaria: dai comitati dei ministri ai comitati delle Authorities, in Scritti in onore di Francesco Capriglione, Cedam, Padova, 2010, Tomo I, p. 371 e ss.

48 del sistema bancario, essendogli riconosciuta la possibilità di sottoscrivere strumenti finanziari, emessi da banche in difficoltà, convertibili in azioni a richiesta degli stessi emittenti, possibilità che consentirebbe nuovamente al ministro di votare nelle assemblee di questi162.