Il quadro normativo di riferimento

Il quadro normativo che disciplina l'azione sanzionatoria della Banca d'Italia nel settore bancario e finanziario è estremamente complesso.

La stratificazione degli interventi normativi che si sono succeduti nel tempo ha riguardato innanzitutto l’individuazione dell’autorità competente ad emanare i provvedimenti sanzionatori. L'art. 90 della legge bancaria infatti stabiliva che le sanzioni pecuniarie fossero applicate con provvedimento del Ministero del Tesoro, sulla base dell'istruttoria della Banca d'Italia e previa autorizzazione del CICR549 e, a sua volta, l'originaria formulazione dell'art. 145 Tub confermava la competenza del 544 _{D.P.R. n. 148/1988} 545 _{D. Lgs. n. 109/2007} 546 Art. 1 L. n. 7/2000 547 Art. 52 bis D. Lgs. n. 213/1998

548 _{V. Cass. Civ., sez. un., n. 20929/2009, secondo la quale “la procedura disciplinata dall'art. 145 [Tub]} rappresenta (…) il modello di riferimento nella disciplina sanzionatoria dell'ordinamento finanziario, modello che oggi si applica ai soggetti che compiono attività di intermediazione, bancaria o non”. 549 _B

ANI E., Le sanzioni amministrative, in CAPRIGLIONE F. (a cura di), La nuova legge sul risparmio,

profili societari, assetti istituzionali e tutela degli investitori, Cedam, Padova, 2006, p. 406; CECI

IAPICHINO S., Le sanzioni amministrative, in GALANTI E. (a cura di), Diritto delle banche e degli

intermediari finanziari, Cedam, Padova, 2008, p. 1437; V. MATTARELLA B. G., Le sanzioni

162 ministero ad adottare il provvedimento sanzionatorio, pur avendo eliminato l'intervento del CICR nella fase decisoria550.

Tale ripartizione di funzioni tra la Banca d'Italia e il Ministero appariva fuori luogo551, perché non corrispondeva alla titolarità del potere di accertamento delle irregolarità e dei più generali poteri di vigilanza sul sistema creditizio e perché in controtendenza rispetto a tutti gli altri interventi legislativi che avevano attribuito ad autorità amministrative indipendenti il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei rispettivi settori di competenza. Per tali ragioni è intervenuta prima la L. 262/2005, che ha modificato la procedura sanzionatoria prevista dall'art. 195 Tuf, stabilendo l’attribuzione del potere di irrogare le sanzioni amministrative in materia finanziaria alle autorità amministrative di settore, la Banca d'Italia e la Consob, “secondo le rispettive competenze”. A poca distanza di tempo è poi intervenuto l'art. 26 della L. 262/2005, che ha deciso di concentrare in capo alla Banca d'Italia anche i poteri sanzionatori nel settore bancario, eliminando anche in questo ambito le competenze del Ministero dell’economia e delle finanze552.

La normativa che regola i poteri sanzionatori della Banca d’Italia in materia bancaria e finanziaria risulta particolarmente composita anche con riferimento alla disciplina del procedimento attraverso cui questi vengono esercitati.

A questo riguardo, l’analisi del quadro normativo di riferimento deve iniziare dall'art. 145 Tub e dall'art. 195 Tuf, disposizioni che tratteggiano uno schema di procedimento sanzionatorio comprendente una fase di contestazione degli addebiti, una successiva di contraddittorio con i soggetti interessati, un’ultima di applicazione della sanzione ovvero di archiviazione del procedimento. Tuttavia, per gli altri aspetti della procedura sanzionatoria non disciplinati dai citati articoli, l’interprete è costretto a fare riferimento a diverse altre fonti.

550

CLARICH M., Le sanzioni amministrative nel testo unico bancario, profili sostanziali e processuali, in

Banca, impresa e società, 1995, vol. 1, p. 59 e ss. 551 _{V. M}

ATTARELLA B. G., Le sanzioni amministrative nel nuovo ordinamento bancario, in Riv. Trim. dir.

pubbl., 1996, p. 696. 552 _B

ANI E., Le sanzioni amministrative, in CAPRIGLIONE F. (a cura di), La nuova legge sul risparmio,

profili societari, assetti istituzionali e tutela degli investitori, Cedam, Padova, 2006, p. 407; CECI

IAPICHINO S., Le sanzioni amministrative, in GALANTI E. (a cura di), Diritto delle banche e degli

intermediari finanziari, Cedam, Padova, 2008, p. 1437; V. MATTARELLA B. G., Le sanzioni

163 In primo luogo, alla disciplina generale del procedimento sanzionatorio della legge n. 689/1981553. Questa fornisce al riguardo poche indicazioni, stabilendo l’articolazione del procedimento sanzionatorio tipo in due momenti: un primo, diretto dagli organi competenti ad accertare il verificarsi dell'illecito amministrativo e finalizzato all’acquisizione al procedimento di elementi istruttori e alla contestazione dell'illecito; un secondo, diretto dal responsabile del procedimento, finalizzato all’emanazione del provvedimento sanzionatorio o dell'ordinanza di archiviazione. Inoltre, essa fornisce un’indicazione scarna della disciplina dell'atto di contestazione dell'illecito e della tutela del contraddittorio, e non menziona espressamente il diritto dell'incolpato di prendere visione degli atti del procedimento554. Ciò, nonostante il principio del contraddittorio risulti particolarmente importante nei procedimenti sanzionatori, essendo in questi funzionale non solo all’interesse dell'amministrazione ad acquisire il maggior numero di elementi di giudizio (partecipazione collaborativa), ma anche alla tutela del cittadino, già in sede amministrativa, in riferimento al suo status di incolpato (partecipazione di garanzia)555.

Per colmare queste lacune, è intervenuto l'art. 24 della L. n. 262/2005, che ha disposto l’applicabilità ai provvedimenti individuali e a carattere contenzioso della Banca d’Italia “dei principi della facoltà di denuncia di parte, della piena conoscenza

degli atti istruttori, del contraddittorio, della verbalizzazione nonché della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie” nonché dei principi della L. n. 241/1990

relativi alla motivazione del provvedimento, al responsabile del procedimento, alla partecipazione degli interessati e all'accesso agli atti amministrativi556.

553 _{E’ opportuno osservare, specie in previsione di futuri interventi normativi, che tale legge può essere} applicata unicamente ai procedimenti per l'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, per sua stessa previsione, v. Art. 12 L. n. 689/1981.

554

elementi che sarebbero stati introdotti con maggiore precisione solo dalla legge generale sul procedimento n. 241 del 1990. V. SANDULLI M.A., voce Sanzione amministrativa in Enc. Giur., Treccani, p. 13; TRAVI A.PALIERO C.E., voce Sanzione amministrativa, in Enc. Dir., Giuffré, Milano, p. 395. 555

TRAVI A. PALIERO C.E., voce Sanzione amministrativa, in Enc. Dir., Giuffré, Milano, p. 396. Gli autori affermano la convinzione che il provvedimento sanzionatorio si caratterizza, rispetto agli altri atti amministrativi, non già per il proprio contenuto ablatorio in senso ampio, bensì per il suo essere un momento di qualificazione della condotta di un cittadino in termini di illiceità, dal momento che “attraverso il provvedimento sanzionatorio l'amministrazione incide pesantemente sulla posizione di

interesse del cittadino: lo giudica per la sua condotta, e non per un interesse proprio”.

556 _{Il riferimento dell’art. 24 della legge sul risparmio alle disposizioni della legge n. 241/1990 è apparso} molto opportuno, atteso che l'art. 4 comma 3 del testo unico bancario prevede l'applicabilità delle disposizioni della legge generale sul procedimento amministrativo alla Banca d'Italia solo “in quanto

164 Tale complesso quadro normativo si completa infine con le disposizioni secondarie emanate dalla Banca d'Italia che, dando attuazione ai principi e criteri direttivi stabiliti dalla normativa primaria, disciplinano specificamente le fasi dei procedimenti sanzionatori in materia bancaria e finanziaria. A questo proposito, occorre fare riferimento, da un lato, alle disposizioni organizzative concernenti l'individuazione dei termini e del responsabile del procedimento557 e alle misure finalizzate a dare attuazione al principio della separazione tra funzioni istruttorie e decisorie558; da un altro lato, alle disposizioni contenute nel provvedimento della Banca d’Italia del 3 settembre 2003 “Procedure per l’applicazione delle sanzioni amministrative agli

intermediari non bancari” e nel titolo VIII, cap. 1 delle Istruzioni di vigilanza sulle

banche559, da ultimo abrogate con l’intervento normativo entrato in vigore il 1 febbraio 2013560, che oggi disciplina nel dettaglio le singole fasi di svolgimento del procedimento sanzionatorio per le violazioni accertate dalla Banca d’Italia “in materia

di vigilanza sulla sana e prudente gestione dell’attività bancaria e finanziaria, sulla correttezza e trasparenza dei comportamenti e di prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo.”561.

3. La fase preliminare di accertamento delle irregolarità