La sanzione amministrativa e la sanzione penale

La dottrina si è a lungo interrogata sui caratteri distintivi tra sanzione amministrativa e sanzione penale436. Inizialmente, ciò fu dovuto al fatto che, fino a che il processo di tipizzazione delle fattispecie penali non fosse ancora completato, occorreva individuare criteri utili per distinguere in quali ipotesi la previsione di una sanzione pecuniaria in una certa norma identificasse una sanzione pecuniaria o una sanzione amministrativa. Con l’emanazione del Codice Penale nel 1930, e ancor di più con le disposizioni di coordinamento contenute nella L. 601/1931, la sanzione penale è stata sempre resa immediatamente identificabile tramite il suo nomen iuris indicato dal diritto positivo. E’ rimasta tuttavia un’esigenza più generale di individuare i caratteri propri dell’istituto, pur calando il problema di tale ricostruzione in una prospettiva storica, la quale ha dimostrato che tali caratteri non sono immutabili.

Pur nella varietà delle interpretazioni proposte, si possono individuare due orientamenti principali in merito all'individuazione delle differenze qualificanti tra sanzione amministrativa e sanzione penale.

Il primo orientamento, definito di tipo materiale, ha individuato il fondamento di tale distinzione nell’oggettività giuridica del precetto violato, cioè nel contenuto sostanziale, nell’interesse e nel bene giuridico tutelato o nelle finalità perseguite dalla norma437. Nell'ambito di tale orientamento, è stato affermato che la sanzione

436 _{V. S}

ANDULLI M.A., Le sanzioni amministrative pecuniarie. Principi sostanziali e processuali, Jovene, Napoli, 1983, p. 6 e ss.; SANDULLI M.A., voce Sanzione amministrativa in Enc. Giur., Treccani, p. 2; 437 _T

ESAURO A., Le sanzioni amministrative punitive, Napoli, Tocco, 1925, p. 75 e ss., secondo il quale il criterio distintivo tra le sanzioni penali e le sanzioni amministrative andava individuato nel fatto che, mentre le sanzioni penali sanzionerebbero “norme di diritto, che prescrivono i doveri del cittadino”, le sanzioni amministrative assicurerebbero “l'osservanza degli obblighi verso la pubblica amministrazione”; OTTAVIANO V., Sulla nozione di ordinamento amministrativo e di alcune sue applicazioni, Giuffré, Milano, 1958, p. 847 e ss., secondo il quale la sanzione amministrativa, a differenza di quella penale, non è diretta a reintegrare l'ordinamento generale, ma è diretta ad integrare l'ordinamento amministrativo. In questa logica “l'amministrazione, quando infligge delle sanzioni, non mira ad ottenere l'osservanza

dell'ordinamento generale ma intende perseguire un suo interesse”. La concezione di questo autore è di

matrice istituzionista e identifica la potestà sanzionatoria amministrativa in un’espressione tipica dell'ordinamento amministrativo come ordinamento distinto da quello generale, al punto da individuare il fondamento della potestà sanzionatoria amministrativa in un'esigenza di ordine disciplinare. Anche per

133 amministrativa si caratterizzerebbe per l'oggetto della tutela apprestata: essa sanzionerebbe l'inosservanza di obblighi verso la pubblica amministrazione o di doveri amministrativi, cioè di precetti posti a garanzia di una funzione amministrativa riferibile ad una particolare organizzazione amministrativa, mentre la sanzione penale sarebbe prevista a tutela di interessi propri della generalità dei consociati438. A tale affermazione sono assimilabili le tesi di coloro che distinguono la sanzione penale dalla sanzione amministrativa in base al tipo di bene giuridico tutelato, essendo riconducibili alla prima unicamente interessi primari ed essenziali costituzionalmente rilevanti, mentre alla seconda interessi secondari riconducibili alla sfera di potestà di un'organizzazione amministrativa nell'esercizio della propria funzione amministrativa439.

E’ stato tuttavia obiettato che l'interesse tutelato desumibile dal precetto non è un criterio sufficiente per identificare una volta per tutte la natura della sanzione e la natura dell'illecito440, poiché esso sarebbe fondato unicamente su valutazioni materiali pregiuridiche, sconfessate dal diritto positivo, alla stregua del quale la natura delle conseguenze sanzionatorie è contingente e variabile, come dimostrato dallo sviluppo storico della legislazione e dai vari processi di depenalizzazione e ripenalizzazione441. In tale motivo, il riscontro di un interesse proprio dell'amministrazione all'esercizio della potestà sanzionatoria appare ulteriormente sottolineato.

438 _{Contra, v. C}

ANNADA BARTOLI E., Illecito (dir. amm.), in Enc. Dir., Giuffré, Milano, vol. XX, p. 120, ad avviso del quale l’illecito amministrativo non consiste nella causazione di un danno ingiusto oppure nell’assunzione di un rischio vietato dall’ordinamento, bensì soltanto l’inosservanza di un dovere imposto ai cittadini, senza avere riguardo ad una particolare situazione soggettiva lesa, che non è qualificata come reato; contra v. anche TRAVI A. – PALIERO C.E., La sanzione amministrativa. Profili sistematici, Giuffré, Milano, 1988, p. 8, secondo i quali non è mai stato spiegato esaurientemente che cosa dovrebbe intendersi per “obblighi nei confronti di una pubblica amministrazione” o per “doveri amministrativi”.

439 _M

ANTOVANI F., Diritto penale, parte generale, Cedam, Padova, 1988, p. 208 e ss.. 440 _S

ANDULLI M.A., Le sanzioni amministrative pecuniarie. Principi sostanziali e processuali, Jovene, Napoli, 1983, p. 7, secondo cui , al fine di distinguere sanzioni amministrative da sanzioni penali, il discrimine va individuato “in base al diverso carattere delle conseguenze che da tali misure

rispettivamente derivano, le quali trovano il loro esclusivo fondamento nella valutazione giuspositiva che storicamente legislatore compia della trasgressione. E sotto quest'ultimo profilo che viene anzi propriamente in considerazione (..) l'interesse di volta in volta specificamente presupposto alla comminatoria della sanzione. (…)Appunto perché correlata alla valutazione che il legislatore compia di un particolare fatto antigiuridico nei diversi momenti storici, la natura di tale interesse non appare però sempre ictu oculi individuabile in base ad elementi intrinsecamente propri al fatto medesimo. (…) Il fattore decisivo di qualificazione è dato perciò esclusivamente dalla specifica disciplina che l'ordinamento di volta in volta predisponga in conseguenza della trasgressione”.

441 _{Per una ricostruzione dell’evoluzione della legislazione italiana in materia di sanzioni amministrative,} v. TRAVI A., Sanzioni amministrative e pubblica amministrazione, Cedam, Padova, 1983, p. 19 e ss.. Contrasterebbe con l'assunto secondo cui l'interesse protetto dal reato è primario ed essenziale, mentre quello protetto dall'illecito amministrativo secondario e strumentale, ad esempio, l'affidamento alla tutela sanzionatoria amministrativa di beni giuridici primari, come la vita e l'integrità fisica, rispetto ad alcune moderne forme di minaccia: si pensi alla disciplina della circolazione stradale. Al tempo stesso, contrasterebbe con l’idea secondo cui l'interesse tutelato dal sistema penale è quello generale e proprio

134 conclusione, l’elemento materiale, sebbene sia un insostituibile criterio di razionalità legislativa de iure condendo, non è idoneo a fungere da criterio di qualificazione dei modelli sanzionatori presenti nell'ordinamento de iure condito442.

Il secondo orientamento, definito formale, raggruppa una serie di tesi che, per distinguere l'illecito penale dall'illecito amministrativo, hanno concentrato la propria analisi sul contenuto e sugli effetti della sanzione e sul tipo di procedimento previsto per comminarla443.

In tale prospettiva, è stato proposto un criterio di identificazione soggettivo, in base al quale la sanzione amministrativa sarebbe quella sanzione comminata da un'autorità amministrativa444. Ma a tale ricostruzione è stata obiettata l'esistenza di ipotesi di sanzioni amministrative comminate dal giudice penale, ex artt. 24 e 25 L. 689/1981, di modo che, “la qualifica di amministrative non si collega, nel nostro

ordinamento, alla qualità soggettiva dell’organo chiamato ad applicare le sanzioni”445. Secondo un criterio di identificazione funzionale invece, la sanzione amministrativa è quella comminata nell'ambito di un procedimento amministrativo nell'esercizio della funzione amministrativa446. Sotto questo profilo la sanzione amministrativa si distinguerebbe da quella penale che è invece applicata con un atto giurisdizionale a conclusione di un procedimento giurisdizionale447.

dell'intero complesso sociale, mentre quello tutelato dall'illecito amministrativo sarebbe particolare e specifico dell'organizzazione amministrativa preposta alla sua cura, il fatto che oggi la previsione di sanzioni amministrative costituisce un'alternativa alla sanzione penale che, lungi dal degradare la lesione a oggetto l'interesse del suo apparato amministrativo, mantiene il suo disvalore nell'ambito dell'ordinamento generale, anche se in minor misura rispetto all'illecito penale. Si pensi agli esempi del diritto penale economico e della disciplina sanzionatoria amministrativa prevista dal codice della strada. 442_{V. S}

ANDULLI M.A., Le sanzioni amministrative pecuniarie. Principi sostanziali e processuali, Jovene, Napoli, 1983, p. 13 e ss. L’Autore, affermando che l'illecito amministrativo si distingue da quello penale sulla base della qualificazione formale individuata dal legislatore, sottolinea che tale qualificazione, de

iure condendo, “si fonda (…), in senso più ampio, sulla valutazione del tipo di responsabilità e di volta in volta si riconosce al contravventore (…) e che l'ordinamento esprime appunto attraverso la previsione di diversi tipi di misure repressive”.

443 _{Per una ricostruzione di tale panorama dottrinario, v. T}

ITOMANLIO R., Funzione di regolazione e

potestà sanzionatoria, Giuffé, Milano, 2007, p. 444 e ss. 444 _Z

ANOBINI G., Le sanzioni amministrative, Fratelli Bocca editori, Torino, 1924. 445 _C

APACCIOLI E, Il procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, in Le

sanzioni amministrative – Atti del XXVI Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Giuffré,

Milano, 1982, p. 89. 446 _Z

ANOBINI G., La sistemazione delle sanzioni fiscali, in Riv. Dir. pubbl., 1929, p. 501. 447 _R

OMANO S., Corso di diritto amministrativo, Padova, 1937, 316; MIELE G., I principi di diritto

amministrativo, Padova, Cedam, 1953, 178; GALLO M., La legge penale, Giappichelli, Torino, 1972, p. 4; Cfr. SANDULLI M.A., Le sanzioni amministrative pecuniarie. Principi sostanziali e processuali, Jovene, Napoli, 1983, p. 13, che rileva come “non mancano casi in cui anche l’applicazione delle sanzioni

135 Un'ulteriore tesi ha individuato nei provvedimenti applicativi di sanzioni amministrative degli strumenti di autotutela amministrativa, finalizzati a conseguire “l'attuazione pratica dei precetti amministrativi”448, sia pure in via mediata. Poiché il dato caratterizzante di questa tesi è il richiamo all'attività di autotutela dell'amministrazione, diviene primario il rinvio ai soli interessi propri e interni dell'amministrazione che mediante l'autotutela possono essere protetti: un rinvio integrale quindi ai contenuti del precetto. A questa stregua “in nessun modo si può

parlare di applicazione di una sanzione amministrativa nel senso di un'attività di tutela giurisdizionale, posta cioè nell'interesse obiettivo dell'ordinamento, esplicandosi sempre nel principale, anche se non esclusivo, interesse dell'amministrazione”449.

Secondo un'ultima prospettiva, definita strutturale, il criterio di identificazione delle differenze tra sanzione penale e sanzione amministrativa risiede nei contenuti e negli effetti dei due tipi di sanzione450: la sola sanzione penale avrebbe un'incidenza diretta e potenziale sulla libertà personale, mentre la sanzione amministrativa non può mai avere questi effetti (art. 13 comma 2 Cost.). In sostanza, la sanzione amministrativa non potrebbe avere effetti consistenti nella privazione della libertà personale451. Inoltre,

amministrative è rimessa alla competenza del giudice”, e che sottolinea “la possibilità della comminatoria congiunta di entrambe le misure da parte del giudice penale, in caso di connessione obiettiva al reato ( art. 24 L. 689/1981)”.

448

BENVENUTI F., voce Autotutela (dir. amm.), in Enc. Dir., Giuffré, Milano, 1959, p. 537 e ss. 449

BENVENUTI F., voce Autotutela (dir. amm.), in Enc. Dir., Giuffré, Milano, 1959, p. 540. Cfr. SANDULLI M.A., Le sanzioni amministrative pecuniarie. Principi sostanziali e processuali, Jovene, Napoli, 1983, p. 18 che, descrivendo il fenomeno dell’alternatività, talvolta prevista dalla legge, tra sanzioni amministrative e sanzioni penali in riferimento alla varia entità di una stessa trasgressione, afferma che “se dovesse accedersi (..) alla teoria del diverso presupposto teleologico delle sanzioni

amministrative, caratterizzabili rispetto a quelle penali per una presunta preminente finalità satisfattiva dell'interesse amministrativo leso, riuscirebbe difficile spiegare per quali ragioni tale diversa esigenza di soddisfazione possa essere poi completamente trascurata proprio nei casi di maggiore gravità della trasgressione”.

450 _C

ASETTA E., L’illecito degli enti pubblici, Giappichelli, Torino, 1953, p. 83; ALESSI R., voce

Responsabilità amministrativa patrimoniale, in Novissimo Digesto, vol. XV, Torino, 1957, p. 619;

NUVOLONE P., Pena (dir. pen.), in Enc. Dir., vol. XXXII, Giuffré, Milano, 1982; SANDULLI M.A., Le

sanzioni amministrative pecuniarie. Principi sostanziali e processuali, Jovene, Napoli, 1983, p. 11, che

definisce le norme sanzionatorie amministrative, “quali norme dirette a punire, con effetti incidenti

soltanto nella sfera dei rapporti con l'amministrazione (e però a punire prevalentemente, ma non sempre, in Via amministrativa) la violazione di precetti dettati dall'ordinamento a specifica garanzia di una funzione riconosciuta propria di questa” e secondo la quale “la qualificazione giuridico funzionale di un illecito rispettivamente come amministrativo o penale (e lo stesso vale per i rapporti tra illecito penale e illecito civile) si fonda (..) essenzialmente sulle conseguenze che la legge fa nascere dalla consumazione dell'illecito”; TRAVI A. – PALIERO C.E., La sanzione amministrativa. Profili sistematici, Giuffré, Milano, 1988.

451_N

UVOLONE P., Pena (dir. pen.), in Enc. Dir., vol. XXXII, Giuffré, Milano, 1982, il quale sottolinea che in campo penale “la pena si traduce, generalmente, nella creazione di uno status di condannato,

136 i due modelli sanzionatori troverebbero un margine di differenziazione nello stigma criminale e negli effetti penali della condanna. In primo luogo la sanzione penale comporta uno stigma etico sociale che coinvolge direttamente la persona del reo, traducendosi nella creazione di uno status di condannato, fortemente afflittivo della personalità umana, con una più o meno marcata rifrazione sull'immagine sociale del reo. In secondo luogo gli effetti giuridici conseguenti ad una condanna penale riguardano eventuali futuri rapporti del reo con la legge penale452, deteriorando il suo statuto personale rispetto alla libertà fisica453, ovvero ne degradano l'immagine sociale454.

Al riguardo, è stato affermato che i criteri indicati non hanno un valore generale e assoluto, avendo un significato unicamente come indici tendenziali, da utilizzarsi in modo combinato455. Una caratterizzazione sul piano formale della sanzione amministrativa rispetto alla sanzione penale sarebbe possibile, più che sulla base dei singoli criteri o principi generali enunciati, alla luce della disciplina specifica della sanzione amministrativa stessa, oggi prevista dalla legge n. 689/1981.