Le autorità di vigilanza finanziaria dell’Unione Europea

I profondi cambiamenti e i ripetuti fenomeni di crisi che hanno caratterizzato l'industria finanziaria a partire dal 2007 hanno evidenziato gravi carenze nell’assetto delle autorità di vigilanza degli stati membri dell’Unione, determinando la necessità di ripensarne la struttura225.

Il primo caso di fallimento di una banca di dimensioni sufficientemente grandi da provocare conseguenze sistemiche, è stato quello della banca inglese Northern Rock, cui sono seguiti i casi degli istituti islandesi Giltnir, Landsbanki e Kaupthing. A questi seguirono, solo per menzionare le banche di maggiori dimensioni, i casi del salvataggio di Bear Stearns (marzo 2008), il fallimento di Lehman Brothers ed il salvataggio di AIG in America (settembre – ottobre 2008), i salvataggi di Dexia e Fortis in Europa all'incirca nello stesso periodo, i salvataggi di Hypo Real Estate and IKB in Germania226.

L'insieme degli episodi richiamati ha messo in luce le limitazioni del sistema di supervisione finanziaria, il cui principale difetto consiste nella mancanza di un level

playing field227. Infatti, a fronte di un mercato unico europeo, sussistono significative differenze tra le cornici regolatorie dei singoli ordinamenti nazionali, dovute anche all’ampio margine di discrezionalità nel recepimento delle direttive comunitarie rimesso ai legislatori dei singoli stati membri. Tale discrezionalità potrebbe essere usata per promuovere i centri finanziari nazionali (cd. regulatory and supervisory competition in

225 _R

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2010, p. 418 e ss.

70

protection), rivelandosi funzionale anche ad una competizione volta alla diminuzione

del livello di prudenza delle regole, rendendo il sistema complessivamente più fragile (cd. regulatory and supervisory competition in laxity). Inoltre, la frammentazione delle singole autorità nazionali di supervisionecostituisce un ostacolo agli scambi di informazioni tra i supervisori, in pregiudizio all'effettività degli interventi necessari per affrontare il verificarsi di rischi sistemici228.

Di fronte ai problemi posti dalla crisi finanziaria, la Commissione europea ha affidato ad un gruppo di esperti il compito di elaborare una serie di raccomandazioni per riformare la struttura della supervisione a livello europeo. Il gruppo di esperti è stato presieduto da Jacques de Larosiere, già governatore della Banca di Francia e direttore della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo; perciò, è divenuto comune riferirsi al gruppo come al “Gruppo de Larosiere” e al rapporto da quest'ultimo redatto come al “Rapporto de Larosiere”, reso pubblico il 25 febbraio 2009229.

Il rapporto in esame sottolineava in primo luogo la necessità di stabilire norme regolamentari uniformi eliminando le eccezioni e le deroghe previste a livello nazionale230. In secondo luogo esso proponeva di istituire una vigilanza integrata, con la creazione di un organismo di vigilanza macroprudenziale, il Comitato europeo per il rischio sistemico (l'ESRB), facente capo alla BCE, e di un Sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziaria (l'ESFS), articolato nell'autorità bancaria europea (EBA), nell'autorità europea per le assicurazioni e di fondi pensione (EIOPA) e nell'autorità europea per i valori mobiliari (ESMA)231.

In questo contesto il rapporto auspicava il coinvolgimento del SEBC nella vigilanza macro prudenziale, pur non proponendo di conferirgli compiti di vigilanza microprudenziale. Inoltre, le tre nuove autorità microprudenziali avrebbero dovuto operare, in una prima fase, sostanzialmente come unità di coordinamento delle autorità

228 _T

ARANTOLA A.M., La vigilanza europea: assetti, implicazioni, problemi aperti, intervento presso il master in diritto amministrativo e scienze dell’amministrazione presso l’università degli studi di Roma Tre, Roma, 8 aprile 2011.

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Comunit., 2011, 5, p. 1043 e ss.

230 _{The high level group on financial supervision in the EU, chaired by J. de Larosiere, Report, Bruxelles,} 25 febbraio 2009, p. 13 e ss.

231 _{The high level group on financial supervision in the EU, chaired by J. de Larosiere, Report, Bruxelles,} 25 febbraio 2009, p. 38 e ss.

71 nazionali, pur svolgendo anche compiti più puntuali, quali la mediazione con effetti vincolanti tra le autorità nazionali, l'emanazione di standards di vigilanza di comune applicazione, l'adozione di decisioni tecniche direttamente applicabili ai soggetti vigilati e l’esercizio di poteri di autorizzazione e di vigilanza diretta su specifici organismi transnazionali quali le agenzie di rating ed i gestori delle strutture di post-trading.

La Commissione europea, con le comunicazioni del 4 marzo 2009232 e del 27 maggio 2009233, ha avallato l'impostazione di base contenuta nel rapporto de Larosiere, anche se il legislatore comunitario non avrebbe poi ritenuto opportuno, salvo specifiche eccezioni, conferire alle nuove autorità europee compiti di vigilanza diretta.

Dunque la Commissione in primo luogo ha pubblicato il 23 settembre 2009 un pacchetto di proposte legislative per riformare la struttura della supervisione finanziaria europea, significativamente emendate ed approvate nel novembre 2010 e pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea il 15 dicembre 2010, entrando in vigore il giorno successivo. Il pacchetto si compone di cinque atti legislativi: un regolamento relativo alla vigilanza macroprudenziale e all'istituzione del Comitato europeo per il rischio sistemico234 (ESRB); tre regolamenti aventi ad oggetto l'istituzione delle tre autorità di vigilanza microprudenziale, chiamate Autorità bancaria europea235 (EBA), Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali236 (EIOPA), e l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati237 (ESMA); la direttiva 2010/78/UE. Inoltre, il Consiglio ha emanato un regolamento che conferisce alla Banca Centrale Europea specifici compiti riguardanti il funzionamento del Comitato europeo per il rischio sistemico238.

A tale intervento sono seguite anche iniziative dirette ad armonizzare la disciplina sostanziale dell’attività bancaria nell’eurozona. Il 20 luglio 2011 la Commissione ha infatti formulato due proposte finalizzate a disciplinare i livelli di

232 _{V. C}

OMMISSIONE EUROPEA, COM(2009) 114 def., comunicazione per i Consiglio europeo di primavera, Guidare la ripresa in Europa, 4 marzo 2009.

233 _{V. C}

OMMISSIONE UE, COM(2009) 252 def. comunicazione del 27 maggio 2009, Vigilanza finanziaria

europea, ribadita anche dalle conclusioni del Consiglio del 19 giugno 2009.

234 _{regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1092 del 24 novembre 2010.} 235 _{regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1093 del 24 novembre 2010.} 236 _{regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1094 del 24 novembre 2010.} 237 _{regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1095 del 24 novembre 2010.} 238 _{regolamento del Consiglio n. 1096/2010.}

72 capitale delle banche, i requisiti prudenziali, le riserve di capitale, la governance e l’apparato sanzionatorio a disposizione degli organismi di vigilanza del settore239.