La definizione di sanzione amministrativa

Lo studio della sanzione amministrativa è stato a lungo condizionato dalla mancanza di una normativa specifica su cui fare affidamento per ricavarne i principi e per ricercarne i criteri e gli indirizzi ispiratori427.

In queste condizioni la dottrina e la giurisprudenza hanno prospettato soluzioni in una logica tipicamente deduttiva, articolata nella ricerca di principi generali desunti dalla disciplina dell'illecito penale e dalla disciplina dell'illecito civile, come esemplificato in maniera illustre dalla celeberrima monografia di Guido Zanobini del 1924428. Questa analisi, oltre ad aver rappresentato l'interpretazione più organica e ragionata dell’istituto della sanzione amministrativa fino agli anni ’70 del secolo scorso, sicuramente ebbe anche una profonda influenza sulla successiva evoluzione legislativa429. Tuttavia, la materia è stata completamente ridefinita dal legislatore con l'entrata in vigore di una normativa organica, di valore generale, rappresentata dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, che ha riservato all'istituto una configurazione propria specifica430.

Un primo orientamento dottrinario, che sembra condiviso da una larghissima giurisprudenza, in particolare della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo431, ha identificato la sanzione amministrativa con qualsiasi provvedimento amministrativo sfavorevole al cittadino, emanato sul presupposto della violazione da parte di questi di un precetto432. L’orientamento in esame riconosce che il presupposto della violazione di

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ELLIZZER F.- BURANELLO E., Disciplina delle sanzioni amministrative e ambito di applicazione, in CAGNAZZO A. (a cura di), La sanzione amministrativa, Giappichelli, Torino, 2012, p. 4 e ss.; TRAVI A. – PALIERO C.E., voce Sanzione amministrativa, in Enc. Dir., Giuffrè, Milano, p. 345; SANDULLI M.A., Le

sanzioni amministrative pecuniarie. Principi sostanziali e processuali, Jovene, Napoli, 1983, p. 29. 428

ZANOBINI G., Le sanzioni amministrative, F.lli Bocca Editore, Torino, 1924. 429 _T

RAVI A. –PALIERO C.E., voce Sanzione amministrativa, in Enc. Dir., Giuffrè, Milano, p. 346. 430 _T

RAVI A. –PALIERO C.E., voce Sanzione amministrativa, in Enc. Dir., Giuffrè, Milano, p. 346. 431 _{V. Cassaz., Sez. Un. Civ., sent. N. 926 del 24 febbraio 1978; v. Corte Europea dei diritti dell’Uomo,} sent. 15 agosto 2008, caso n. 7460/03, Nadtochiy c./Ukraine; sent. 4 novembre 2008, caso n. 72596/01,

Balsyte-Lideikiene c./Lithuania; sent. 1 febbraio 2005, caso n. 61821/00, Ziliberberg c./Moldavia; sent.

16 settembre 2009, caso n. 13079/03, Ruotsalainen c./Finland.

432 _{Vengono dunque fatte rientrare in questa definizione i più diversi tipi di decisioni, come le sanzioni} pecuniarie, i provvedimenti ripristinatori oppure le decadenze e revoche cd. “sanzionatorie”. V. TESAURO

A., Le sanzioni amministrative punitive, Napoli, Tocco, 1925, che definisce sanzioni amministrative “tutti

i mezzi, di cui dispone l'autorità investita di funzioni amministrative, per assicurare il raggiungimento dei fini, che deve attuare nello svolgimento della sua attività”. In particolare, “alcune hanno natura eliminatrice, altre riparatrici, altre afflittive”; ARDIZZONE U., voce Sanzioni amministrative, in Nuovo

131 un precetto si atteggia in maniera differente nelle diverse fattispecie provvedimentali, rilevando in via autonoma e diretta, come nel caso delle sanzioni pecuniarie, oppure rilevando in via subordinata e indiretta come, ad esempio, nel caso dell'ordine di demolizione, essendo solo uno dei presupposti per l’emanazione di questo. Tuttavia, la posizione dottrinaria in esame ritiene che tale diversa rilevanza non individui diversi tipi di provvedimento, bensì unicamente diverse manifestazioni di un'unica tipologia provvedimentale, dovendosi così parlare di sanzioni punitive, sanzioni ripristinatorie, sanzioni risarcitorie. È stato osservato che la ratio di tale orientamento sarebbe l'individuazione di elementi unificanti di differenti procedimenti amministrativi restrittivi, al fine di applicare ad essi il principio del giusto procedimento433.

Un secondo orientamento dottrinario ha definito invece la sanzione amministrativa come quello specifico provvedimento punitivo emanato nei confronti del cittadino sulla base della violazione di un precetto434. Tale orientamento, che ad avviso della dottrina dominante è stato recepito dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, ha individuato una nozione omogenea e pregnante di sanzione amministrativa, identificandola in quella “pena in senso tecnico” il cui paradigma è la sanzione amministrativa pecuniaria.

Una simile definizione, attribuendo alla sanzione amministrativa caratteri ben specifici, ha richiesto però che fosse delimitato il confine della relativa nozione sia verso l'esterno, rispetto alla sanzione penale, sia verso l'interno, rispetto ai diversi mezzi di coazione di competenza dell'amministrazione435. Ciò sia per individuarne i caratteri attraverso le quali l'amministrazione reagisce a violazioni del diritto; DE ROBERTO A., Le sanzioni

amministrative non pecuniarie, in AA.VV., Le sanzioni amministrative, Atti del XXVI Convegno di Studi di Scienza dell’Amministrazione(Varenna 18-20 settembre 1980), Milano, 1982, 125 ss.

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RAVI A. –PALIERO C.E., voce Sanzione amministrativa, in Enc. Dir., Giuffrè, Milano, p. 351. 434 _Z

ANOBINI G., Le sanzioni amministrative, Torino, 1924, che riserva la qualificazione di sanzioni amministrative alle sole misure punitive, affermando che “nel titolo di questo studio la parola sanzione è

usata in questo secondo significato (di pena): non abbiamo creduto di aggiungere alcun qualificativo alla parola, sia perché nella scienza giuridica più recente, specie presso coloro che si tengono fuori dalle eccessive generalizzazione della filosofia, la parola precisamente questo per tecnico significato”;

CAPACCIOLI E., Principi in tema di sanzioni amministrative: considerazioni introduttive, in Le sanzioni in

materia tributaria, Giuffré, Milano, 1979, p. 125 e ss.; TRAVI A. – PALIERO C.E., voce Sanzione

amministrativa, in Enc. Dir., Giuffrè, Milano, p. 351, ad avviso dei quali è preferibile aderire ad una

nozione ristretta di sanzione amministrativa, “fondata sulla specificità di questa misura rispetto alle altre forme di reazione della pubblica amministrazione alla violazione di un precetto”, poiché, oltre a favorire chiarezza e puntualità nell'indagine, tale nozione sarebbe la più aderente alla disciplina stabilita dalla L. 689/1981.

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RAVI A. –PALIERO C.E., voce Sanzione amministrativa, in Enc. Dir., Giuffrè, Milano, p. 353 e ss.; V. SANDULLI M.A., voce Sanzione amministrativa in Enc. Giur., Treccani, p. 2 e ss..

132 essenziali da un punto di vista dogmatico, sia per individuare la disciplina ad essa applicabile.