Gli albori della normativa italiana

La produzione normativa italiana in materia di regolazione dei flussi migratori e del diritto d’asilo ha inizio negli anni Novanta, periodo durante il quale si inizia a creare una cornice legislativa per la loro regolazione. Come già evidenziato nei precedenti capitoli, infatti, l’Italia (come anche la Spagna, in parte) sono Paesi che solo di recente hanno iniziato ad essere interessati da flussi di immigrazione, essendo entrambi territori storici di emigrazione: di conseguenza, anteriormente non vi era mai stata la necessità di regolare tale fenomeno nel dettaglio.

Un primo tentativo di fornire un quadro organico di regolamentazione dei flussi, unitamente all’intento di adeguare la normativa italiana in materia di asilo agli standard e ai Trattati internazionali, avviene con la Legge 39/1990, conosciuta anche come Legge Martelli.

Per quanto concerne il diritto d’asilo, tale legge introduce nella normativa nazionale:

- la cessazione dei limiti geografici e temporali previsti dalla Convenzione di Ginevra del 1951 circa il riconoscimento dello status di rifugiato (articolo 1);

- il riconoscimento di tale status a quanti si trovino sotto il mandato dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (articolo 2);

- una prima regolamentazione degli ingressi di stranieri intenzionati a richiedere l’asilo, ad oggi sostituita dalle regole del Sistema Europeo Comune d’Asilo (articoli 4 e 5); - la concessione di aiuti economici da parte del Ministero dell’Interno ai richiedenti asilo

che dimostrassero di non avere sufficienti mezzi di sostentamento (articolo 7);

Trattandosi di un primo tentativo di fornire un quadro normativo organico, ed in considerazione dei cambiamenti avvenuti nella composizione dei flussi migratori già durante gli anni Novanta, ben presto la Legge Martelli risulta essere inadeguata, motivo per cui si rende necessario rivedere ed ampliare la normativa.

Di conseguenza, pochi anni dopo si elabora la Legge 40/1998 (conosciuta come Legge Turco- Napolitano), la cui finalità principale è il superamento dell’ottica emergenziale del precedente quadro legislativo nell’intento di sviluppare una normativa coerente ed organica in materia di immigrazione e asilo (Gramaglia, 2008). A tal proposito, l’articolo 45 delega al Governo il compito di emanare “entro il termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo contenente la disciplina organica dell'ingresso, del soggiorno e dell'allontanamento dei cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea” (Legge 40/1998, art. 45.1).

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Per questo, sempre nel 1998 viene emanato il “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” mediante decreto legislativo 286/1998, all’interno del quale venne inclusa la stessa Legge Turco-Napolitano. L’importanza del Testo Unico nel suo tempo risiede nella sua completezza ed esaustività, considerando che si tratta di un unico documento che racchiude tutte le norme finalizzate a regolamentare la condizione dello straniero in Italia, i suoi diritti e doveri, così come ogni previsione circa il suo ingresso, permanenza ed eventuale espulsione dal territorio italiano. È prerequisito dell’esposizione dei contenuti del Testo Unico segnalare due questioni. Innanzitutto, il fatto che il termine straniero è da intendersi nel senso di cittadino non in possesso di cittadinanza europea103_{. Inoltre, in virtù dell’argomento del presente lavoro, si}

esporranno qui unicamente le parti del Testo Unico relative al diritto d’asilo e quelle di applicazione indistinta a tutti gli stranieri104_.

Il Testo Unico equipara gli stranieri ai cittadini italiani per quanto riguarda il rispetto dei diritti umani, dunque allo straniero saranno riconosciuti “i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti. Lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano” (Testo Unico sull’Immigrazione, art. 2).

In materia d’asilo, in numerose sezioni si specifica che vi sono determinate previsioni rivolte agli stranieri che, tuttavia, non sono di applicazione nel caso in cui l’individuo faccia richiesta d’asilo. Per fornire un esempio, riguardo al regime di respingimento per quanti non in possesso della regolare documentazione richiesta per l’ingresso, l’articolo 10 specifica che le regole per l’entrata in territorio italiano e i requisiti normalmente richiesti “non si applicano nei casi previsti dalle disposizioni vigenti che disciplinano l'asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato, ovvero l'adozione di misure di protezione temporanea per motivi umanitari” (Testo Unico sull’Immigrazione, art. 10.4). Inoltre, l’articolo 11 prevede esplicitamente che ai valichi di frontiera saranno presenti servizi di accoglienza specificatamente dedicati a quanti vogliano richiedere asilo, senza però fornire ulteriori dettagli al riguardo.

103 _{Come si legge all’interno dell’articolo 1 del Testo Unico, infatti, esso “si applica, salvo che sia}

diversamente disposto, ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea e agli apolidi, di seguito indicati come stranieri” (Testo Unico sull’Immigrazione, art. 1).

104 _{In altre parole, senza che si debba tener conto della motivazione specifica che autorizza ad uno}

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Tra i diritti riconosciuti ai richiedenti e ai beneficiari di protezione vi è, ovviamente, l’iscrizione al Servizio Sanitario nazionale (cui si dedica l’articolo 34) e il diritto all’unità familiare, che autorizza la procedura di ricongiungimento familiare: l’articolo 29, a tal proposito, afferma che i possessori dello status di rifugiato sono esonerati, a differenza degli altri, dalla presentazione di documentazione relativa all’alloggio e al reddito per l’effettuazione del ricongiungimento. Infine, l’articolo 40 prevede la predisposizione di centri per l’accoglienza nei quali alloggiare “stranieri regolarmente soggiornanti per motivi diversi dal turismo, che siano temporaneamente impossibilitati a provvedere autonomamente alle proprie esigenze alloggiative e di sussistenza” (Testo Unico sull’Immigrazione, art. 40.1). Tale incarico è responsabilità delle Regioni, in collaborazione con le Province, i Comuni e associazioni di volontariato: le prime saranno anche incaricate di fornire i contributi economici necessari, mentre il sindaco potrà autorizzare la creazione di centri specifici per stranieri irregolari qualora vi fosse una situazione di emergenza. Infine, in relazione con la creazione di strutture ad hoc, occorre qui menzionare che risale alla Legge Turco-Napolitano la creazione degli attuali Centri di Permanenza per i Rimpatri105_,

finalizzati al trattenimento degli stranieri in condizione irregolare nel territorio italiano.

Come anticipato, certe previsioni contenute nel Testo Unico sono ad oggi cambiate in virtù delle modifiche ad esso attuate, sebbene si tratti comunque di un testo ancora in vigore. Nel 2002, infatti, viene elaborata la Legge 189/2002 (conosciuta come Legge Bossi-Fini), la quale interviene principalmente sulla regolamentazione delle entrate e sulla disciplina dell’asilo.

Nello specifico, questa legge introduce restrizioni all’ingresso degli stranieri e alla loro permanenza, affermando il controllo dell’immigrazione con una politica migratoria basata sulle quote annuali e, infine, opera una diversificazione basata sulla cittadinanza di quanti richiedano di effettuare l’ingresso: in altre parole, ostacola l’entrata di cittadini provenienti da Stati che non collaborano con il governo italiano in materia di regolazione dell’immigrazione irregolare, mentre la agevola per quanti abbiano la cittadinanza di Paesi con cui l’Italia abbia stipulato accordi circa la gestione dei flussi e le politiche di riammissione (Gramaglia, 2008).

Per quanto concerne le modifiche relativamente all’esercizio del diritto d’asilo, occorre rifarsi al contenuto del Capo II, dedicato unicamente alla disciplina in materia d’asilo. Nello specifico, l’articolo 31 designa la Questura in quanto istituzione incaricata del rilascio del permesso di soggiorno temporaneo a quanti abbiano lo status di richiedente asilo; l’articolo 32 tratta, invece,

105 _{I Centri di Permanenza per i Rimpatri, d’ora in avanti indicati anche mediante la sigla CPR, saranno}

trattati approfonditamente in una successiva sezione del presente lavoro, nonostante non si tratti di strutture specificatamente finalizzate all’accoglienza e all’integrazione, esattamente come è stato visto per i Centros de Identificación y Expulsión (CIE) in Spagna.

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della questione del trattenimento, specificando che il richiedente non potrà essere trattenuto durante il tempo necessario all’analisi della sua domanda. Tale misura, infatti, deve essere limitata ai casi di “definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello Stato […] per verificare o determinare la sua nazionalità o identità, qualora egli non sia in possesso dei documenti di viaggio o d’identità […] per verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo, qualora tali elementi non siano immediatamente disponibili” (Legge 189/2002, art. 32.1-bis). Tra le importanti introduzioni della Legge Bossi-Fini circa l’analisi della richiesta d’asilo, all’articolo 32 si identifica la Commissione territoriale per il Riconoscimento della Protezione Internazionale quale ente responsabile della valutazione delle richieste: le Commissioni territoriali saranno, dunque, istituite presso le Prefetture o gli uffici territoriali del governo e nominate dal Ministro dell’Interno (art. 32.1-quater); inoltre, tutte riceveranno indicazioni e saranno coordinate dalla Commissione Nazionale per il Diritto d’Asilo, la quale è presieduta da un prefetto e composta da varie tipologie di funzionari (art. 32.1-quinques).

La procedura di analisi della domanda di asilo viene dunque decentralizzata, nel senso che ogni Commissione è competente sul proprio territorio ed analizza le richieste d’asilo presentate da richiedenti che si trovino al suo interno, mentre prima si occupava di ciò unicamente la Commissione Nazionale: in ogni caso, il funzionamento attuale delle Commissioni territoriali verrà analizzato nello specifico in una parte successiva del presente lavoro.

L’articolo 32 contiene anche una serie di previsioni circa il sistema di accoglienza nazionale: per quanto riguarda, infatti, la gestione del Sistema di Protezione del Richiedente Asilo, del Rifugiato e dello Straniero con Permesso Umanitario106_{, si delinea l’istituzione di un “servizio centrale di}

informazione, promozione, consulenza, monitoraggio e supporto tecnico agli enti locali che prestano i servizi di accoglienza” (Legge 189/2002, art. 32.1 sexies): si tratta dell’attuale Servizio Centrale, di seguito illustrato nel dettaglio, la cui gestione viene affidata all’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI). Tra i compiti del Servizio Centrale, elencati nel medesimo articolo, rientrano il monitoraggio della presenza sul territorio dei richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione, l’elaborazione di una banca dati apposita, l’assistenza agli enti locali implicati nel meccanismo di accoglienza e la promozione dei programmi di rimpatrio.

Infine, l’articolo 32 delinea anche i meccanismi di finanziamento del sistema di accoglienza: si afferma che i fondi proverranno dal Fondo Nazionale per le Politiche e i Servizi dell'Asilo, istituito con la stessa Legge Bossi-Fini, a cui sono da sommarsi contributi di origine statale (stanziati dal

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Ministero dell’Interno), europea (provenienti dal Fondo europeo per i rifugiati) ed internazionale, oltre che privati (art. 32.1-septies).

A conclusione di questa sezione relativa ai primi sviluppi della normativa italiana in materia di immigrazione e asilo, preme sottolineare che le leggi esposte sinora risultano ancora valide, sebbene in parte modificate dalle successive implementazioni normative, di seguito esposte. Tuttavia, questa prima cornice giuridica è essenziale in quanto, come si è visto, getta le basi dell’attuale sistema di accoglienza nazionale.

5.3.2 I cambiamenti della normativa d’asilo dopo la trasposizione dei contenuti del Sistema