I Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE)

Come si evince dal precedente paragrafo, questa tipologia di centri non rientra ufficialmente nella rete dei centri di migrazione per richiedenti asilo e beneficiari di protezione, in quanto teoricamente non si tratta di strutture destinate all’accoglienza e all’integrazione. Nonostante ciò, la loro trattazione è di importanza trasversale nel presente lavoro in quanto costituiscono centri in cui può accadere che vengano inseriti potenziali richiedenti asilo, i quali possono in ogni caso presentarvi domanda.

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I CIE stati creati negli anni Ottanta con la prima legge sugli stranieri spagnola, ovvero la Legge Organica 7/1985, del primo luglio, sui Diritti e sulle Libertà degli Stranieri in Spagna84_{, poi}

derogata e sostituita dall’attuale normativa sugli stranieri, ovvero dalla già citata Legge 4/2000. In seguito, a partire dal 2014, i CIE sono regolati all’interno del Regolamento sul funzionamento e regime interno dei centri di trattenimento per stranieri, approvato nel suddetto anno con il decreto reale 162/2014 del 14 di marzo85_{: al suo interno, si può leggere che i CIE sono}

stabilimenti pubblici di carattere non penitenziario, dipendenti dal Ministero dell’Interno, destinati alla custodia preventiva e cautelare degli stranieri per garantirne l’espulsione, il respingimento o il ritorno per le cause e secondo i termini previsti nella normativa sugli stranieri […] l’entrata e la permanenza nei centri avrà unicamente finalità preventiva e cautelare, e sarà orientata a garantire la presenza dello straniero durante la realizzazione dell’indagine amministrativa e l’esecuzione della misura di espulsione, respingimento o ritorno86 _{(traduzione della scrivente, Reglamento de}

funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros, art. 1).

Si tratta, dunque, di strutture pubbliche dipendenti dal Ministero dell’Interno, il cui numero ammonta attualmente a nove: si trovano nelle città di Algeciras, Barcellona, ve ne sono tre nelle Isole Canarie, Madrid, Murcia e Valencia ed hanno una capacità totale di circa 1600 persone (AIDA, 2018b).

L’ingresso di uno straniero in un CIE deve essere tassativamente preceduto dall’adozione di una specifica decisione da parte dell’autorità giudiziaria competente: questa misura viene realizzata solo in specifiche situazioni, ovvero casi di stranieri per i quali sia ancora in fase di elaborazione un ordine di espulsione al paese di origine, di respingimento alla frontiera o di denegazione di entrata, e le motivazioni che possono determinare tale decisione sono svariate. Sulla base degli articoli 49 e 50 della Legge Organica 4/2000, si può citare, ad esempio, la commissione di determinate tipologie di infrazioni da parte dello straniero, o l’essere state rilevato in territorio spagnolo durante una permanenza irregolare, ad esempio per una irregolarità sopravvenuta.

84 _{Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España.}

85 _{Real Decreto 162/2014, de 14 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de funcionamiento y}

régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros.

86 _{Testo originale: establecimientos públicos de carácter no penitenciario, dependientes del Ministerio del}

Interior, destinados a la custodia preventiva y cautelar de extranjeros para garantizar su expulsión, devolución o regreso por las causas y en los términos previstos en la legislación de extranjería […] El ingreso y estancia en los centros tendrá únicamente finalidad preventiva y cautelar, y estará orientado a garantizar la presencia del extranjero durante la sustanciación del expediente administrativo y la ejecución de la medida de expulsión, devolución o regreso.

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In sostanza, la creazione dei CIE risponde all’esigenza di attuare il trattenimento come misura cautelare, in attesa dell’adozione del provvedimento concreto e specifico per ogni situazione; inoltre, occorre sottolineare che nei Centri di Trattenimento non verranno mai trasferiti minori di età, per i quali esistono altre strutture specifiche, dotate di personale adeguato e formato (Ministerio del Interior, 2018).

Il Regolamento sul funzionamento dei CIE impone che il trattenimento al loro interno non superi i sessanta giorni, entro i quali deve avvenire la regolarizzazione dello status dell’interessato o la sua uscita dal territorio spagnolo: in caso contrario, passato tale lasso di tempo senza che venga presa una decisione in merito al singolo caso, l’interessato verrà rimesso in libertà. Durante il trattenimento, quanti si trovino all’interno di un CIE non possono uscire dalla struttura, dunque si impedisce loro la libera circolazione per il territorio per tutta la durata della fase procedurale; la privazione della libertà di movimento, in ogni caso, è l’unico diritto che subisce limitazioni tra quelli garantiti agli stranieri dalla normativa in materia87 _{(Ministerio del Interior, 2018).}

In virtù di questa limitazione, e in considerazione del fatto che i CIE sono gestiti e vigilati dalle forze di polizia, queste strutture pubbliche costituiscono l’unico caso, nella normativa spagnola, di privazione della libertà di circolazione in conseguenza della commissione di un’infrazione amministrativa: a tal proposito, è importante evidenziare che molti studiosi del settore, così come ONG ed altre associazioni nell’ambito del diritti umani e dei migranti, considerano tale misura come sproporzionata all’infrazione commessa, come afferma la Prof.ssa Corella (2016b: 37 - 38), esponente dell’Istituto dei Diritti Umani dell’Università di València: nonostante l’importanza della questione in sé, tuttavia, non è questa la sede migliore per una trattazione approfondita della stessa, in considerazione della sua complessità.

Per quanto riguarda, invece, il collegamento fra l’esercizio del diritto d’asilo ed il trattenimento di uno straniero in un CIE, il Regolamento prevede che ogni residente nel centro abbia la possibilità di presentare domanda d’asilo, manifestando tale volontà alla Direzione del centro: questo, ovviamente, può avvenire solo nel caso in cui l’interessato non abbia presentato la sua

87 _{A tal proposito, all’interno del Regolamento si afferma che agli interni del centro dovranno esser}

garantiti una serie di diritti fondamentali, tra i quali rientrano:

- piena informazione sulla propria situazione e sulle vie burocratiche che può intraprendere; deve essere anche informato circa la possibilità di rivolgersi ad ONG o figure professionali per lo svolgimento delle pratiche burocratiche e per ricevere assistenza legale;

- il rispetto dell’integrità fisica e morale, in particolare la protezione da forme di discriminazione; - assistenza medica e psicologica;

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richiesta in precedenza, eventualmente in un'altra struttura tra quelle già analizzate o di fronte alla OAR. In ogni caso, riguardo questa questione, l’articolo 59 del Regolamento specifica che:

1. Membri di organizzazioni legalmente costituite in Spagna per la difesa di immigrati o che si occupino di assistenza ed aiuto ai richiedenti protezione internazionale e organismi internazionale di natura simile potranno essere autorizzati dal direttore alla visita dei centri di trattenimento ed avere un colloquio con gli interni, negli orari e alle condizioni stabilite dalle regole del regime interno […] 5. Qualora gli interni richiedano al direttore un colloquio con una specifica organizzazione, il centro lo comunicherà immediatamente alla stessa, che potrà realizzare la visita conformemente alla procedura e ai requisiti stabiliti nei precedenti paragrafi88 _{(traduzione della scrivente, Reglamento de}

funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros, art. 59).

Quanto illustrato finora costituisce la previsione teorica di gestione dei CIE a livello normativo: tuttavia, come anticipato all’inizio del presente paragrafo, la prassi nella gestione e nella situazione dei residenti in un CIE è ben diversa dalla teoria normativa, motivo per cui vi sono determinati malfunzionamenti che sono da anni denunciati e criticati da gran parte dell’associazionismo spagnolo e dall’operato del Defensor del Pueblo. A titolo informativo, nel presente lavoro possono essere evidenziate alcune delle principali carenze del sistema CIE: tuttavia, occorre anche premettere che non si ha qui la pretesa di trattarle con la dovuta accuratezza, in quanto costituiscono questioni complesse che meriterebbero un’analisi a parte. Una delle principali critiche riguarda il fatto che spesso vengano trasferiti in un CIE persone il cui status dovrebbe prevedere la sistemazione in altri centri: in altre parole, come si denuncia nel report annuale del Defensor del Pueblo relativo all’anno 2017

un altro tra i fenomeni a cui stiamo assistendo con l’arrivo di migranti in Spagna negli ultimi mesi è il fatto che, se queste persone arrivano a Ceuta o a Melilla, vengono sistemate nel CETI, un centro aperto in cui possono, con le sue limitazioni, fare una vita normale […] Al contrario, vediamo come, se arrivano

88 _{Testo originale: 1. Los miembros de las organizaciones constituidas legalmente en España para la}

defensa de los inmigrantes o dedicadas al asesoramiento y ayuda a solicitantes de protección internacional y los organismos internacionales de semejante naturaleza podrán ser autorizados por el director para visitar los centros de internamiento y entrevistarse con los internos, en los horarios y condiciones establecidos en las normas de régimen interior. […]

5. Cuando los internos soliciten del director la entrevista con una determinada organización, el centro lo comunicará de inmediato a la misma, que podrá realizar la visita de conformidad con el procedimiento y requisitos establecidos en los apartados anteriores.

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nel territorio dello Stato, nella maggior parte dei casi vengono inseriti nei CIE senza che abbiano commesso alcun delitto89 _{(traduzione della scrivente, Defensor del Pueblo, 2018a: 212).}

In particolare, preoccupa il fatto che si mescolino persone con processi penali a carico, in attesa di essere espulse dal territorio spagnolo, con migranti che non hanno commesso alcun delitto, ma solo un’infrazione amministrativa relativa all’entrata o alla permanenza irregolare in territorio spagnolo (Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía, 2018a).

Infatti, secondo la Prof.ssa Corella (2016b), è possibile identificare quattro categorie principali di migranti tra coloro che si trovano nei CIE:

- immigrati intercettati durante il viaggio, generalmente via mare, poi trasferiti sul territorio: si tratta ovviamente di un flusso misto di persone, che può comprendere migranti economici, richiedenti asilo o vittime di tratta;

- immigrati che abbiano già scontato una pena in carcere e siano in attesa della conseguente espulsione;

- immigrati con irregolarità sopravvenuta;

- immigrati entrati in modo irregolare in territorio spagnolo e che vi sono rimasti in modo irregolare (Corella, 2016b: 65).

Questa analisi della composizione sociologica dei CIE mette in evidenza come in tali strutture si mescolino differenti tipologie di migranti, il che può portare a difficoltà ed errori per quanto concerne non solo l’individuazione della corretta normativa da applicare a ciascun caso specifico, ma anche e soprattutto il riconoscimento, da parte delle autorità competenti, di casi vulnerabili, i quali, proprio in virtù della propria vulnerabilità, dovrebbero ricevere un trattamento specializzato in merito alla procedura d’asilo ed essere seguiti da personale formato. Come già anticipato nel presente lavoro, la mescolanza fra migranti economici generici e potenziali richiedenti può portare all’incapacità di questi ultimi di esercitare il proprio diritto d’asilo, e questa costituisce la stessa problematica evidenziata nel primo capitolo, in relazione ai flussi migratori che interessano l’Europa e gli Stati mediterranei.

Una seconda caratteristica molto criticata dei CIE consiste nella forte presenza di forze dell’ordine, incaricate non solo della vigilanza del perimetro delle strutture, ma anche del corretto svolgimento delle attività quotidiane dei residenti del centro: questo, ed in particolare

89 _{Testo originale: Otro de los fenómenos que estamos viendo con la llegada de personas migrantes al}

Estado en estos últimos meses es que si estas personas llegan a Ceuta o a Melilla son ingresadas en el CETI, un centro abierto en el cual pueden, con sus limitaciones, hacer una vida normal […] En cambio, vemos cómo, si llegan al Estado, en la mayoría de las ocasiones son ingresados en los CIE sin haber cometido ningún delito.

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la presenza continuativa delle stesse, rende i CIE simili a carceri e incrementa l’idea di criminalizzazione dei migranti che vi risiedono; al loro posto, sarebbe auspicabile una maggior presenza di figure quali assistenti e lavoratori sociali, unitamente a professionisti del settore e di mediazione culturale e linguistica (Corella, 2016b).

A tal proposito, si può segnalare quanto è accaduto all’interno del CIE provvisorio di Archidona, vicino Málaga90_{: in esso, il Defensor del Pueblo ha evidenziato che la gestione del centro era}

stata affidata ad una unità di intervento di polizia, la cui presenza “generava una tensione percettibile nella relazione fra funzionari e residenti, che non favoriva una normale convivenza”91 _{(traduzione della scrivente, Defensor del Pueblo, 2018b: 89).}

Una terza ed ultima questione riguardante i Centri di Trattenimento concerne le condizioni materiali di vita all’interno di tali strutture, la cui insufficienza è stata più volte denunciata e criticata da gran parte del mondo associazionista spagnolo: per questo motivo, moltissime associazioni di tutta la Spagna si sono riunite nella campagna “CIEs NO”, la quale “ha come obiettivo primordiale la chiusura incondizionata dei CIE nello Stato spagnolo e in Europa e la difesa dei Diritti Umani”92 _{(traduzione della scrivente, Campaña por el Cierre de los Centros de}

Internamiento de Extranjeros, n.d.).

In particolare, in Andalusia spicca l’operato dell’Associazione Pro Diritti Umani dell’Andalusia (Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía, APDHA), la quale è molto attiva sul fronte del rispetto dei diritti umani in tale Comunità Autonoma, pubblicando report dettagliati sui flussi in arrivo e sulle condizioni di vita all’interno dei CIE e dei CATE. Con questa finalità, spesso organizza manifestazioni contro entrambe le tipologie di centri, colpevoli di non soddisfare i requisiti minimi per una dignitosa accoglienza, e per sensibilizzare la società civile riguardo questa questione: a tal proposito, nel maggio 2018 APDHA ha anche presentato una proposta di iniziativa parlamentare al Parlamento dell’Andalusia, nella quale si può leggere che

90 _{Come si può leggere in una relazione annuale del Defensor del Pueblo (2018b), a fine novembre del}

2017, quasi seicento persone tentarono di sbarcare in modo irregolare sulle coste limitrofe alle città di Cartagena e Murcia: tutte vennero trasferite sulla terraferma, per poi essere suddivise in varie strutture, in mancanza di un unico centro che avesse tale numero di posti disponibili e così repentinamente. Una di queste fu il Centro Penitenziario Málaga II, che si trovava nel territorio del Comune di Archidona e che venne provvisoriamente adibito a CIE dal Ministro dell’Interno in mancanza di posti persino negli altri CIE. Per l’occasione, lo stesso Defensor del Pueblo visitò le installazioni, affermando che, nonostante fosse stata prevista l’esistenza di un centro di trattenimento in una struttura che nasceva con carattere penitenziario, quest’ultima caratteristica non era ravvisabile, né venivano portate avanti attività di tal tipo.

91 _{Testo originale: “generaba una tensión perceptible en la relación entre funcionarios e internos, que no}

favorecía una convivencia normalizada”.

92 _{Testo originale: “tiene como objetivo primordial el cierre incondicional de los CIEs en el Estado español}

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la reclusione di queste persone in centri di trattenimento non rispetta gli standard minimi dei Diritti Umani; inoltre, le condizioni di questi centri sono state denunciate da diversi e diverse giudici incaricati/e della vigilanza dei CIE […] nel 2017 si è arrivati al punto tale da utilizzare un centro penitenziario come quello di Archidona, in cui vennero persino internati almeno otto minorenni, richiedenti asilo […] Di special rilevanza è il trattamento e l’assistenza riservati ai ed alle minorenni stranieri/e non accompagnati/e in Andalusia […] Si è messa in evidenza l’irregolarità delle prove radiologiche a minori93 _{(traduzione della scrivente, APDHA, 2018b: 3).}

Nel panorama delle strutture relazionate con l’esercizio del diritto d’asilo, i CIE costituiscono, dunque, la tipologia di centri maggiormente criticata dalla società civile.

A fronte dei recenti cambiamenti relativi ai flussi migratori che interessano la Spagna, sarà interessante vedere quali misure adotteranno le autorità nei prossimi anni. L’obiettivo è duplice: da una parte, l’adeguamento delle strutture preesistenti agli standard previsti in tema di vivibilità degli spazi; dall’altra, sarà interessante vedere se si riuscirà a dotare di maggiore organicità ed organizzazione alle strutture realmente dedicate alla prima accoglienza, così da non dovere ricorrere ai CIE, essendo centri caratterizzati da una finalità differente.