La procedura di richiesta d’asilo ed il ruolo della Commissione territoriale

All’interno del presente capitolo sono state analizzate le norme in merito alla protezione internazionale in Italia e gli specifici permessi di soggiorno previsti dalla normativa nazionale: con questo quadro a mente, all’interno di questa sezione verrà esposta la procedura di presentazione e formalizzazione della domanda d’asilo, nonché gli enti in essa coinvolti. Prima di cominciare la trattazione, è opportuno evidenziare che le regole procedurali della formalizzazione della richieste d’asilo non risultano essere ad oggi contenute all’interno di un unico documento: infatti, esattamente come la normativa, precedentemente illustrata, circa le tipologie di protezione riconosciute nello Stato italiano, anche la procedura standard di presentazione della domanda è il risultato della somma di differenti provvedimenti contenuti in vari decreti legislativi e leggi, alcuni dei quali di trasposizione e applicazione della normativa europea e dei trattati internazionali di cui l’Italia è parte (Polizia di Stato, 2019).

Secondo la procedura prevista, la richiesta di asilo può essere presentata sia sul territorio che alla frontiera, come è già stato visto nel sistema procedurale spagnolo.

Nello specifico, nel primo caso il richiedente dovrà recarsi presso la Questura territorialmente competente, la quale registrerà la domanda avvalendosi del “modello per il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra”, conosciuto come modello C3 (da far compilare all’interessato); successivamente, provvederà al suo fotosegnalamento e alla trasmissione della documentazione alla Commissione territoriale competente, ovvero all’organo che analizzerà e valuterà la domanda d’asilo (Polizia di Stato, 2019). Trattandosi di una domanda presentata sul territorio, si deduce che il richiedente sia in possesso di regolare documentazione personale, di cui deve consegnare una fotocopia alla Questura.

La domanda d’asilo sul territorio può essere presentata anche nei casi in cui lo straniero si trovi all’interno di strutture quali hotspot o Centri di Permanenza per i Rimpatri, che verranno di seguito illustrate.

Nel secondo caso, invece, la domanda viene presentata alla frontiera, ovvero in zone quali aeroporti e porti: in considerazione di quanto esposto nella sezione del presente lavoro relativa ai flussi migratori che interessano l’Italia, si deduce che i porti costituiscano le zone di frontiera dove vengono prevalentemente presentate le richieste di asilo.

Nei giorni successivi allo sbarco, infatti, durante la fase di prima accoglienza, finalizzata alla fornitura di beni di prima necessità e ad un controllo medico, all’interessato verrà effettuata la procedura di identificazione mediante la rilevazione delle impronte digitali ed il fotosegnalamento; contestualmente, verranno fornite tutte le informazioni necessarie circa i

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vari permessi di soggiorno, dunque sarà anche informato della possibilità di richiedere l’asilo, nel rispetto degli obblighi imposti dalla normativa europea (Consiglio Italiano per i Rifugiati, 2018). Qualora questi manifestasse tale volontà, dovrà presentare la sua richiesta compilando il modello C3 direttamente all’Ufficio di Polizia di Frontiera: tale documento deve essere riempito con i dati personali e la propria storia individuale, evidenziando le motivazioni che hanno condotto la persona a recarsi in Italia, e vi deve essere allegata tutta la documentazione utile a supporto del racconto (CIR, 2018).

La compilazione del modello C3 sancisce la registrazione della domanda d’asilo: qualora la Questura avesse motivo di ipotizzare che l’Italia non sia lo Stato competente in merito all’esame della richiesta d’asilo, dopo aver inserito le impronte all’interno del sistema Eurodac, deve avviare una procedura a parte, finalizzata alla determinazione dello Stato membro competente110_{; tuttavia, è bene ricordare che l’individuo acquisisce lo status di richiedente sin}

dalla manifestazione di volontà, e non dal momento dell’effettivo registrazione della domanda (Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione, Cittalia, Servizio Centrale dello SPRAR, 2018). Una volta appurato che la competenza spetta all’Italia, al richiedente viene rilasciato un permesso di soggiorno che testimonia lo status di richiedente, con durata semestrale, rinnovato sino alla decisione della Commissione territoriale in merito (Polizia di Stato, 2019).

Come è facilmente intuibile, la Commissione territoriale costituisce dunque l’ente incaricato dell’analisi delle richieste d’asilo e della decisione in merito: di conseguenza, prima di esporre le tipologie di procedure per il riconoscimento dell’asilo, o il diniego della domanda, si offre qui una breve descrizione di tale organo.

Come già anticipato, la Legge Bossi-Fini ha introdotto importanti modifiche nell’organizzazione di quest’organo, di fatto decentralizzando la Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo in varie Commissioni territoriali sparse per tutto il territorio italiano e competenti all’analisi delle domande presentate nella propria circoscrizione di riferimento.

Successivamente, tutti i decreti legislativi sinora nominati nel presente lavoro hanno modificato l’assetto di quest’organo: ad oggi, le Commissioni territoriali sono nominate mediante decreto emanato dal Ministero dell’Interno e si compongono di un funzionario della Prefettura con incarico di Presidente, un funzionario della Polizia di Stato, un rappresentante di un ente

110 _{Quando si verifica questo caso, la Questura contatta l’Unità Dublino: si tratta di una componente}

amministrativa del Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione, incaricata di verificare l’ammissibilità della richiesta d’asilo. Dovrà, infatti, stabilire se l’Italia sia effettivamente lo Stato membro responsabile della sua analisi o se, al contrario, il richiedente debba essere trasferito ad altro Stato membro, che risulti essere quello competente all’esame (CIR, 2018).

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territoriale (sia esso un Comune, la Provincia o la Regione) e, infine, da un rappresentante dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione, 2018a).

Attualmente, esistono venti Commissioni territoriali in Italia, e si trovano nelle città di Trapani, Catania, Siracusa, Palermo, Crotone, Foggia, Bari, Lecce, Caserta, Salerno, Roma, Cagliari, Firenze, Ancona, Bologna, Verona, Gorizia, Torino, Brescia e Milano; a queste, sono da sommarsi venti sezioni supplementari (Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione, 2018a).

Ritornando alla procedura di formalizzazione della richiesta d’asilo, una volta appurata la sua ammissibilità, le tipologie di procedure attuabili sono tre e si trovano regolate all’interno del decreto legislativo 25/2008, “di attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato”. Tale decreto è stato più volte modificato, soprattutto in seguito alla trasposizione delle direttive della seconda fase del CEAS, ed afferma che le procedure sopracitate siano l’ordinaria, la prioritaria e l’accelerata.

La procedura ordinaria è disciplinata all’interno dell’articolo 27: prevede che la Commissione territoriale effettui l’audizione entro trenta giorni dalla ricezione della domanda, dopo la quale ha tre giorni per pronunciarsi; in caso di necessità di più tempo per acquisire ulteriori elementi della storia personale dell’individuo, la procedura non deve comunque superare i sei mesi di durata. Qualora dovessero verificarsi ritardi, imputabili sia alla complessità del caso, sia ad un sovraccarico di lavoro per l’ente, l’intero processo può essere prolungato fino a diciotto mesi complessivi.

La procedura prioritaria, invece, è regolamentata all’interno dell’articolo 28 ed è prevista nei confronti di specifiche categorie di persone. In particolare, viene attuata nel caso in cui:

la domanda è palesemente fondata;

la domanda è presentata da un richiedente appartenente a categorie di persone vulnerabili, in particolare da un minore non accompagnato, ovvero che necessita di garanzie procedurali particolari; […] la domanda è presentata da un richiedente proveniente da un Paese designato di origine sicuro (decreto legislativo 25/2008, art. 28, lett a, b, c-ter).

Infine, vi è la procedura accelerata, che coinvolge quanti si trovino all’interno dei Centri di Permanenza per i Rimpatri in virtù della loro particolare condizione di privazione della libertà di circolazione: si prevede che la Commissione territoriale provveda ad effettuare l’audizione del richiedente entro sette giorni dalla ricezione della stessa da parte della Questura; entro i due giorni successivi all’audizione deve pronunciarsi in merito alla richiesta d’asilo

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(articolo 29, co. 1-bis). Questa procedura, inoltre, si applica anche alle domande presentate alla frontiera, qualora il richiedente sia stato ivi fermato per essersi sottratto o aver cercato di evitare i controlli e manifesti la volontà di chiedere asilo.

Ciascuna delle previsioni circa le procedure d’asilo sinora illustrate presenta, come si è visto, una specifica tempistica, che tuttavia non sempre viene rispettata, esattamente come è stato visto nel caso spagnolo. Spesso, infatti, le Commissioni territoriali superano il limite massimo di tempo per l’esame delle richieste:

considerando, da una parte, che l’autorità competente riceve la domanda d’asilo solo dopo la registrazione formale e quando la trasmissione del Modello C3 attraverso VESTANET si è già conclusa. Dall’altra, la procedura di prima istanza tarda generalmente vari mesi, mentre il ritardo delle varie autorità accertanti nel prendere una decisione dipende dalla singola Commissione territoriale. In città come Roma, l’intera procedura è solitamente più lunga e prende dai sei ai dodici mesi111 _(traduzione

della scrivente, AIDA, 2018a: 32).

5.3.5 Conclusione

All’interno del presente paragrafo sono state delineate le principali evoluzioni della normativa italiana in materia di immigrazione e asilo, con particolare riguardo nei confronti delle recenti modifiche operate dal decreto-legge 113/2018, poi convertito in legge. Contestualmente, è stata fornita una prima definizione di alcuni degli enti coinvolti del processo di accoglienza e integrazione italiano, che verranno di seguito analizzati nello specifico.

A conclusione di questa sezione, dunque, si vuole qui esporre alcuni malfunzionamenti del sistema relazionati con la normativa sinora esposta, emersi durante gli ultimi tre anni.

Come già evidenziato, la normativa italiana in materia di immigrazione e asilo ha sempre presentato un carattere fluido e di perenne cambiamento: l’alto numero di atti normativi redatti rende bene l’idea delle continue modifiche imposte al sistema di accoglienza e alle regole procedurali. Questa dinamica ha, ovviamente, determinato in primis l’elevata eterogeneità degli strumenti legislativi a disposizione di enti ed operatori coinvolti nel processo di accoglienza:

111 _{Testo originale: considering on one hand that the competent determining authorities receive the}

asylum application only after the formal registration and the forwarding of the Modello C3 form through VESTANET has taken place. On the other hand, the first instance procedure usually lasts several months, while the delays for different determining authorities in issuing a decision vary between Territorial Commissions. In cities such as Rome, the entire procedure is generally longer and takes from 6 up to 12 months.

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questo, unitamente alle continue modifiche delle regole procedurali, non può non creare difficoltà sia agli organi statali incaricati di garantire determinati servizi (dalle Questure alle USL, ad esempio), sia agli stessi operatori dei centri di accoglienza, poiché spesso accade che le nuove regole non siano subito assorbite dai funzionari, motivo per cui si possono avere casi di pratiche differenziate.

Tra i casi di malfunzionamento più comuni troviamo la richiesta, da parte di enti statali, di certi documenti per lo svolgimento di una particolare procedura che, tuttavia, non sarebbe necessario richiedere in virtù della normativa in vigore: essendo l’individuo sprovvisto di tale documentazione, quel determinato servizio non viene erogato.

Per fornire esempi concreti, si riporta il caso di alcune Questure che non hanno permesso l’accesso alla procedura di richiesta di asilo in conseguenza del fatto che il potenziale richiedente non fosse in grado di indicare il proprio domicilio, nonostante tale fatto non possa in alcun modo pregiudicare la richiesta di protezione internazionale:

ciò è stato comunicato all’ASGI in quanto avveniva a Milano, in Lombardia, a Roma e Frosinone, nel Lazio, a Treviso, in Veneto, a Ventimiglia, in Liguria, a Napoli, in Campania e a Trento, in Trentino Alto Adige. La questura di Pordenone, in Friuli Venezia-Giulia, ha anche negato l’accesso alla procedura per tre mesi, da dicembre 2017 a febbraio 2018, ai richiedenti asilo che non potevano dar prova di avere il proprio domicilio nella regione112 _{(traduzione della scrivente, AIDA, 2018a: 28).}

Altre pratiche differenziate sono state registrate, ad esempio, nella Questura di Potenza, che fin dalla fine del 2017 aveva messo in atto una pratica sulla base della quale effettuava delle preselezioni dei potenziali richiedenti asilo mediante colloquio, permettendo la compilazione del modello C3 solo a quanti fossero ritenuti effettivamente bisognosi di protezione internazionale, di fatto vietando l’accesso alla procedura in seguito ad un colloquio discriminatorio (AIDA, 2018a).

In conclusione, sono molti i casi di pratiche differenziati circa il rispetto delle regole procedurali che sono stati riportati e denunciati: una loro esposizione completa ed esauriente non è realizzabile all’interno del presente lavoro per la sua complessità, motivo per cui meriterebbe un’analisi a parte.

112 _{Testo originale: This has been reported to ASGI as occurring for example in Milan, Lombardia, Rome}

and Frosinone, Lazio, Treviso, Veneto, Ventimiglia, Liguria, Naples, Campania and Trento, Trentino Alto Adige. The Questura of Pordenone, Friuli-Venezia Giulia has also denied access to the procedure for three months, from December 2017 to February 2018, to asylum seekers who could not prove a domicile in the region.

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Il fattore importante da sottolineare consiste invece nella consapevolezza che anche nel sistema italiano vi sono molti casi di malfunzionamenti o di realizzazione di pratiche differenziate, i quali determinano ovviamente trattamenti diversificati a seconda della persona. Le cause che stanno alla loro origine sono molteplici, spaziando da un certo grado di ignoranza delle procedure, all’incapacità degli enti di rispettare le regole per mancanza di personale; ciò che è certo è il fatto che l’erogazione di servizi alla persona e il godimento di determinati diritti da parte del richiedente asilo o del beneficiario di protezione non può risultare limitato per queste motivazioni, ancor meno se i protagonisti di tali limitazioni sono funzionari statali, in quanto occorre sottolineare che ciascuno dei suddetti status è riconosciuto alla persona dallo stesso Stato italiano, nel rispetto della normativa nazionale, europea e internazionale.