Il decreto-legge 113/2018 e l’attuale normativa in materia di diritto d’asilo

Come si è visto, la Legge Minniti-Orlando non costituisce la modifica alla normativa di immigrazione e asilo più recente: nel 2018, infatti, viene elaborato il decreto-legge 113/2018, poi convertito in legge ad inizio dicembre mediante la legge di conversione 132/2018. Per completezza, si segnala qui che la materia disciplinata dalla nuova legge non è costituita esclusivamente dal diritto d’asilo, bensì anche da altre questioni che, tuttavia, non risultano

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essere direttamente correlate al tema del presente lavoro: di conseguenza, non verranno qui trattate.

La nuova legge è particolarmente importante per la portata delle modifiche in merito alle tipologie di protezione riconosciute, alla stessa procedura d’asilo e, infine, alla struttura del sistema di accoglienza.

La presente analisi della legge prende le mosse dai suoi contenuti circa le tipologie di protezione riconosciute in Italia. Innanzitutto, viene abolito l’istituto della protezione umanitaria, ovvero il permesso di soggiorno della durata di un anno rilasciato nei casi in cui la Commissione territoriale riteneva che sussistessero gravi motivi per cui il richiedente meritasse la protezione in territorio italiano (si trattava, dunque, di un permesso di respiro ampio, il cui riconoscimento dipendeva in gran parte dalla discrezione della Commissione).

Al suo posto, viene introdotto il permesso di soggiorno per protezione speciale, che la Commissione territoriale può riconoscere “nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ricorrano i presupposti di cui all'articolo 19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286” (Testo del decreto-legge 113/2018 coordinato con la legge di conversione 132/2018, art. 1).

In altre parole, si concede tale tipologia di permesso se viene dimostrato che il richiedente, pur non essendo in possesso dei requisiti per il conoscimento di protezione internazionale, può incorrere nel rischio di persecuzione107 _{e/o tortura}108 _{così come sono definite all’interno del}

Testo Unico sull’Immigrazione.

In conseguenza dell’abolizione della protezione umanitaria, all’interno dell’articolo 1 del decreto-legge si elencano anche una serie di disposizione transitorie per regolamentare questa fase di passaggio a seconda dei casi individuali. Nello specifico:

- i titolari di protezione umanitaria in corso di validità mantengono il proprio permesso sino alla sua regolare scadenza, dopo la quale possono optare per la sua conversione in

107 _{A tal proposito, l’articolo 19, comma 1 del Testo Unico sull’Immigrazione recita che: “in nessun caso}

può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione”

108 _{A tal proposito, l’articolo 19, comma 1.1 del Testo Unico sull’Immigrazione recita che: “Non sono}

ammessi il respingimento o l'espulsione o l'estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani”.

Si specifica che questo comma non era presente nella versione originaria del Testo Unico sull’immigrazione, essendo stato introdotto dall’articolo 3 della Legge 14 luglio 2017, n. 110, di “introduzione del delitto di tortura nell'ordinamento italiano”.

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un permesso di lavoro, se ve ne sono i requisiti. In caso contrario, la Commissione valuterà se sussistano i requisiti per il permesso di protezione speciale: se così non fosse, l’individuo diventa irregolarmente soggiornante (articolo 1, comma 8);

- allo stesso modo, a quanti sia stata già riconosciuta la protezione umanitaria, ma si trovano ancora in attesa del rilascio del documento che attesti tale status, questo viene automaticamente convertito in un permesso “recante la dicitura «casi speciali»” (Testo del decreto-legge 113/2018 coordinato con la legge di conversione 132/2018, art. 1.9); - infine, nei casi di persone con status di ricorrente o richiedente asilo, ovvero di individui

che avevano presentato domanda d’asilo o un ricorso prima della data di entrata in vigore della legge, non vi è ancora pieno accordo circa la sua retroattività: secondo l’Associazione Studi Giuridici Italiani sembra prevalere l’interpretazione per la quale “per effetto del divieto di retroattività previsto in generale dall’art. 11 delle disposizioni preliminari del codice civile, le nuove norme sui permessi di soggiorno non possano applicarsi retroattivamente e dunque che i procedimenti (amministrativi e giudiziali) in corso dovranno essere definiti secondo la normativa che era in vigore prima del d.l. 113/189” (ASGI, 2018a: 6).

Oltre all’istituzione del permesso di soggiorno per protezione speciale, il decreto-legge stabilisce anche che certe tipologie di permessi di soggiorno, già previste nel Testo Unico sull’Immigrazione e generalmente riconosciute in quanto forme di protezione umanitaria, dovranno invece presentare la scritta “casi speciali” (ASGI, 2018a).

I requisiti per il loro rilascio sono costituiti dai seguenti casi:

- necessità di protezione speciale per situazioni di violenza o sfruttamento: si tratta di un permesso rilasciato a quanti affermino di trovarsi in una situazione di violenza e ritengano che la loro incolumità fisica e mentale sia in pericolo. Dura sei mesi, è rinnovabile e consente di lavorare;

- vittime di violenza domestica: tale permesso ha durata annuale e consente di lavorare; - casi di sfruttamento lavorativo: si tratta di un permesso rilasciato a quanti denuncino di aver subito sfruttamento da parte del datore di lavoro. La sua durata è di sei mesi, è rinnovabile e consente di svolgere un lavoro.

A conclusione di quest’esposizione circa i vari status che è possibile riconoscere a quanti facciano richiesta d’asilo, occorre qui citare, per completezza, tre ulteriori forme di permessi, preesistenti al decreto-legge 113/2018 e che non rientrano nella procedura d’asilo.

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- cure mediche: l’individuo dimostra di avere una condizione di salute particolarmente grave tale da necessitare specifiche cure mediche, senza le quali la sua salute sarebbe pregiudicata (articolo 19, comma 2, lett. d-bis);

- calamità: l’individuo dovrebbe fare ritorno verso un Paese che versi in stato di calamità e che non gli consenta una vita in sicurezza (articolo 20-bis);

- atti di particolare valore civile: viene rilasciato nel caso in cui l’individuo abbia compiuto atti di particolare rilevanza per il loro valore (articolo 42-bis).

A conclusione di quanto illustrato sinora, si propone ora un breve schema riassuntivo delle tipologie di protezione internazionale e non, e dei permessi di soggiorno che non rientrano nella procedura d’asilo, previsti dalla normativa attuale in Italia.

Come già anticipato, il panorama normativo italiano non presenta un’organica legge sull’asilo, a differenza della normativa spagnola, per cui il riconoscimento di protezione internazionale dipende dalla ratifica della Convenzione di Ginevra del 1951 e dalla trasposizione dei contenuti del Sistema Europeo Comune d’Asilo all’interno della normativa nazionale.

In conseguenza di ciò, lo status di rifugiato e quello di beneficiario di protezione sussidiaria vengono riconosciuti e regolamentati ai sensi del decreto legislativo 18/2014109_{: sulla base di}

questo testo, lo status di rifugiato verrà riconosciuto a quanti posseggano i requisiti elencati all’articolo 1 A della Convezione di Ginevra, ovvero al

cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese (decreto legislativo 18/2014, art. 2, lett. e).

Come si legge all’articolo 23, comma 1 del suddetto decreto legislativo, il permesso di soggiorno ha una durata pari a cinque anni ed è rinnovabile.

Lo status di beneficiario di protezione sussidiaria, invece, verrà riconosciuto in linea con quanto affermato nella Direttiva 2011/95/UE (la già citata direttiva “qualifiche”), dunque al

109 _{Si tratta, come già specificato anteriormente, del Decreto legislativo 21 febbraio 2014, n. 18, di}

attuazione della direttiva 2011/95/UE recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta. Viene elaborato con la finalità di trasporre le nuove direttive del Sistema Europeo Comune d’Asilo nella normativa nazionale, dunque sostanzialmente modifica il precedente decreto legislativo dedicato al sistema di asilo italiano, ovvero il decreto legislativo 251/2007.

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cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine […] correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito dal presente decreto e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese (decreto legislativo 251/2007, art. 2, lett. g).

Anche la protezione sussidiaria ha durata quinquennale ed è rinnovata alla scadenza qualora la Commissione territoriale ritenga che, passati i cinque anni, continuino a sussistere i requisiti che hanno portato al suo riconoscimento (art. 23, co. 2).

Entrambe le tipologie di protezione internazionale vengono rilasciate dalla Questura e garantiscono i seguenti diritti:

- la protezione dall’espulsione (nel rispetto del principio di non refoulement) e la libera circolazione sul territorio;

- l’accesso al mercato del lavoro alle stesse condizioni dei cittadini italiani e l’iscrizione ai Centri per l’Impiego (articolo 25);

- l’accesso al sistema educativo (articolo 26);

- il mantenimento del nucleo familiare (articolo 22), da realizzare eventualmente mediante il ricongiungimento familiare (articolo 29-bis);

- l’accesso al sistema sanitario alle stesse condizioni dei cittadini italiani (articolo 27); - infine, l’accesso ai programmi di integrazione ed alloggio, nonché eventualmente al

Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (articoli 29 e segg.)

A queste due forme di protezione internazionale occorre poi sommare le tipologie di permessi di soggiorno recentemente introdotte dal decreto-legge 113/2018, che vanno a sostituire la protezione umanitaria. Così, il permesso di soggiorno per protezione speciale verrà rilasciato per tutelare casi a rischio di persecuzione e/o tortura nell’eventualità del respingimento; ha durata annuale e può essere rinnovato se, alla scadenza, la Commissione territoriale ritiene che persista il rischio di persecuzione e/o tortura. Inoltre, tale permesso consente lo svolgimento di attività lavorativa, sebbene non possa essere successivamente convertito in un permesso di soggiorno per motivi di lavoro (art. 1, co. 2, lett. a).

Invece, il permesso di soggiorno recante la dicitura “casi speciali” comprende una casistica ben delineata e la sua durata varia a seconda della motivazione del suo riconoscimento. Infine, vi sono i permessi di soggiorno per cure mediche, calamità e atti di particolare valore civile che, come già evidenziato, non rientrano tra il permesso rilasciati per l’esercizio del diritto d’asilo.

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