Una Costituzione senza Stato

Per comprendere a cosa serviva la Costituzione per l’Europa l’analisi di cosa sarebbe cambiato rispetto al diritto vigente semplicemente non basta. La comparazione fra essa e i trattati di Roma e Maastricht, infatti, evidenziava come ci fosse molta più continuità che non cambiamento. La Costituzione, d’altronde, aveva come scopo primario quello di consolidare i principi già acquisiti fra i paesi

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Allegato I: Dichiarazione di Laeken sul futuro dell’Unione europea, in Allegati alle conclusioni

della Presidenza del Consiglio europeo di Laeken, Laeken, 14-15 dicembre 2001, parte II “Le sfide e le riforme in un’unione rinnovata”, pp. 23-24, in http://www.consilium.europa .eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/it/ec/68836.pdf

202 _{Cfr. E. Paciotti, La Costituzione europea. Luci e ombre, Meltemi, Roma 2003. In tal senso} vennero organizzati una serie di sondaggi in diversi contesti: stampa nazionale, organizzazioni più o meno rappresentative della società civile, ecc. La maggior parte delle persone interrogate, comunque, si dichiarò a favore del mantenimento del nome Unione europea.

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membri. Come abbiamo avuto modo di vedere precedentemente, il progetto presentato dalla Convenzione presentava un titolo ben preciso, adottato in via definitiva per evitare tutta una serie di complicazioni. La Convenzione, dunque, restava fedele al mandato ricevuto: presentare delle proposte alla Cig, l’unico organo formalmente competente a riformare i trattati di Roma e Maastricht. Si trattava perciò, a ben vedere, di un progetto di accordo tra Stati, gli stessi membri dell’Unione e delle Comunità europee al momento in cui esso è stato firmato. Non si trattava, invece, di una Costituzione di un insieme di persone per la creazione di uno Stato. Si pensi, per contrasto, al preambolo della Costituzione americana del 1787: “Noi, popolo degli Stati Uniti, al fine di perfezionare la nostra Unione, garantire la giustizia, assicurare la tranquillità all'interno, provvedere alla difesa comune, promuovere il benessere generale, salvaguardare per noi e per i nostri posteri il bene della libertà, poniamo in essere questa Costituzione quale ordinamento per gli Stati Uniti d'America”203

, ben diverso dal preambolo del progetto europeo del 2003, che era redatto in nome dei leader dei vari Stati membri. Ancora, la Convenzione di Filadelfia, convocata per riformare il trattato che legava tra di loro le tredici colonie divenute indipendenti, proponeva, invece, una Costituzione che stabiliva un governo di tipo federale.

A partire da allora, la distinzione formale tra confederazione e federazione va ravvisata nel fatto che, mentre una confederazione si basa su un trattato tra Stati sovrani, la federazione si fonda su una Costituzione adottata da un potere costituente, in genere il popolo, ma in qualche caso anche il re, come nelle costituzioni octroyées del diciannovesimo secolo204. Il testo della Costituzione europea cercava costantemente di riprendere lo stile costituzionale, piuttosto che rifarsi allo stile abituale dei trattati. Ciononostante, la maggior parte delle disposizioni generali e finali della quarta parte, sostanzialmente dall’art. IV-443

203 _{Costituzione degli Stati Uniti, in Le Costituzioni degli altri. Banca documenti del consiglio}

regionale del Veneto, Preambolo, p. 2, in http://www.consiglioveneto.it/crvportal/BancheDati/ costituzioni/us/usa_sin.pdf.

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Si pensi, ad esempio, allo Statuto albertino del 1848 e le Carte francesi del 1814 e del 1830. Per approfondimenti circa l’evoluzione delle costituzioni ottocentesche si veda A.M. Banti, L’età

contemporanea, vol. II, Dalle rivoluzioni settecentesche all’imperialismo, Laterza, Roma-Bari

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all’art. IV-448205

, era redatta con una forma ed un contenuto che evidenziavano senza ombra di dubbio la continuità con i trattati istitutivi delle Comunità e dell’Unione. Al di là degli aspetti simbolici, la natura di trattato della Costituzione per l’Europa produceva conseguenze di rilievo dal punto di vista giuridico. Da un punto di vista giuridico, i trattati di Roma stabilirono fra gli Stati membri un particolare ordine giuridico, di cui i loro cittadini possono valersi sia di fronte ai giudici nazionali, sia a quello europeo206. Inoltre, dopo oltre mezzo secolo di integrazione europea, un buon numero di testi costituzionali degli Stati membri non conteneva alcun riferimento all’Unione europea, oppure, se c’era, lo faceva in maniera del tutto indiretta. Ne derivava che in questi paesi le disposizioni costituzionali relative ai trattati internazionali si applicassero anche ai trattati istitutivi delle Comunità e dell’Unione.

La comparazione, evocata poc’anzi, fra Unione europea e Stati Uniti d’America è probabilmente inevitabile, ma anche rivelatrice, e non è un caso che la famosa espressione «Stati Uniti d’Europa» non sia più in voga tra i sostenitori dell’integrazione come, invece, accadeva ai tempi di Jean Monnet. Gli Stati Uniti d’America sono uno Stato sovrano, composto di Stati e aventi proprie istituzioni e proprie costituzioni, ma privi della sovranità. I rapporti fra tali Stati, dunque, non hanno nulla a che vedere, né dal punto di vista teorico, né da quello pratico, con le relazioni internazionali. Inoltre, dai tempi della Guerra di secessione, è ormai assodato il fatto che l’Unione è indivisibile e nessuno Stato ne può uscire. Nell’ambito delle Comunità e dell’Unione europea, al contrario, gli Stati continuano ad intrattenere tra loro relazioni internazionali di tipo classico: ogni Stato membro possiede altre rappresentanze diplomatiche e consolari negli altri membri. Per ciò che concerne i cittadini dell’Unione europea, per quanto essi beneficino di un gran numero di diritti riconosciuti dai trattati e in futuro dalla

205 _{Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle} Comunità europee, Lussemburgo, 2005, Parte IV, articoli IV-443, IV-444, IV-445, IV-446, IV- 447, IV-448, pp. 196-198, in http://europa.eu/eulaw/decisionmaking/treaties/pdf/ treaty_establishing_a_constitution_for_europe/treaty_establishing_a_constitution_for_europe_it.p df

206 _{Ciononostante i vari trattati, compreso quello che adotta una Costituzione per l’Europa, restano} in ultima istanza fondati sul diritto pubblico internazionale, o, più propriamente, sui principi e le norme di natura consuetudinaria relativi ai trattati internazionali. Per approfondimenti si veda J.H.H. Weiler, Federalismo e costituzionalismo: il «Sonderweg» europeo e U. Morelli, La

Costituzione europea: il modello federalista, in G. Zagrebelsky (a cura di), Diritti e Costituzione nell'Unione europea, Laterza, Roma-Bari 2005.

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Costituzione, continuano ad essere prima di tutto cittadini del proprio Stato, che può intervenire a loro favore utilizzando il classico strumento della protezione diplomatica. Benché essi siano dei residenti privilegiati rispetto ai cittadini di Stati terzi, extracomunitari, i cittadini dell’Unione non nazionali restano soggetti alla legislazione per gli stranieri, seppur con alcuni adattamenti destinati ad evitare le discriminazioni tra i cittadini dell’Unione. La Costituzione, in effetti, non introduceva comunque alcun tipo di modifica in tal senso. Anzi, rispetto agli Stati Uniti, relativamente al problema della secessione, la Costituzione definiva in senso positivo la possibilità di uscire dall’Unione, stabilendone la procedura207

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1.7 Il metodo comunitario e la Costituzione economica