Sostituire i trattat

Una delle ragioni probabilmente più naturali per cui risulta molto arduo comprendere cosa sia e cosa fa l’Unione europea è dovuto alla coesistenza di due diversi tipi di trattati, per la Comunità europea e per l’Unione europea appunto. Nella dichiarazione di Laeken del 15 dicembre 2001, alla voce «La via verso una Costituzione per i cittadini europei», si trova scritto: “Attualmente l’Unione europea conta quattro trattati. Gli obiettivi, le competenze e gli strumenti politici dell’Unione sono sparsi in questi trattati. In un’ottica di maggiore trasparenza, una semplificazione è imprescindibile. Si possono quindi formulare quattro serie di domande. La prima riguarda la semplificazione degli attuali trattati senza modificarne il contenuto. Deve essere riveduta la distinzione tra Unione e Comunità? E la suddivisione in tre pilastri? Seguono poi le domande relative ad un possibile riordino dei trattati. È necessario operare una distinzione fra un trattato di base e le altre disposizioni del trattato? Occorre procedere a questa separazione? Ne può derivare una distinzione tra le procedure di modifica e quelle di ratifica del trattato di base e le altre disposizioni del trattato? Occorre inoltre riflettere sull’opportunità di inserire la Carta dei diritti fondamentali nel trattato di base e porre il quesito dell’adesione della Comunità europea alla Convenzione

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europea dei diritti dell’uomo. Infine, si pone il quesito se questa semplificazione e questo riordino non debbano portare, a termine, all’adozione nell’Unione di un testo costituzionale. Quali dovrebbero essere gli elementi di base di tale legge fondamentale? I valori che l’Unione coltiva, i diritti e i doveri fondamentali del cittadino, i rapporti fra gli Stati membri all’interno dell’Unione?”247.

L’aspetto più grave non è quello dell’esistenza dei quattro trattati che, nell’ordine, sono quello di Parigi del 1951, che istituì la Ceca, i due trattai di Roma del 1957, che istituirono la Cee e l’Euratom, e infine quello di Maastricht del 1992, che portò all’Ue. D’altra parte molti paesi del mondo, e dell’Unione europea stessa, sopravvivono senza problemi con costituzioni formate da leggi successive. La difficoltà maggiore si deve, invece, al fatto che la Comunità e l’Unione, pur avendo gli stessi Stati membri e le stesse istituzioni, funzionano secondo principi, regole e procedure diversi. Ciò rende particolarmente difficile la comprensione del sistema. Le domande poste all’interno della dichiarazione di Laeken, dunque, devono essere tenute presenti, quantomeno al fine di valutare se l’obiettivo di riordino e semplificazione poteva essere stato raggiunto. In ogni caso la dichiarazione di Laeken, quantomeno nel punto interessato, faceva sembrare la realtà molto più semplice di quanto in realtà essa non fosse. Anche se diversi trattati non erano più in vigore, come quello della Ceca, esistevano comunque altri trattati e centinaia di accordi internazionali che legavano tra di loro gli Stati membri. In tal senso è necessario prendere in considerazione non soltanto i tre trattati fondatori, così come modificati a partire dal 1965 da tutta una serie di trattati successivi, ma anche i trattati di adesione conclusi con i nuovi Stati membri ad ogni successivo allargamento, ai quali vanno aggiunti numerosi protocolli.

La sostituzione di una Costituzione con un’altra, che abroga la precedente, è un’operazione piuttosto frequente dal momento che, nella maggior parte dei casi, si tratta soltanto di riscrivere un vecchio testo in un linguaggio più moderno. È il caso di buona parte dei paesi dell’Europa centrale e orientale, che hanno

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Allegato I: Dichiarazione di Laeken sul futuro dell’Unione europea, in Allegati alle conclusioni

della Presidenza del Consiglio europeo di Laeken, Laeken, 14-15 dicembre 2001, parte II “Le sfide e le riforme in un’Unione rinnovata”, pp. 23-24, in http://www.consilium.europa .eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/it/ec/68836.pdf

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proceduto a sostituire i propri testi costituzionali all’indomani della caduta del Muro di Berlino. Nel caso della Comunità e dell’Unione, tuttavia, non era possibile procedere ad una soluzione di questo tipo a causa della questione delle basi giuridiche: uno Stato sovrano ha, per definizione, competenza a legiferare in qualsiasi campo. La sola questione che la Costituzione di uno Stato unitario può avere interesse a disciplinare è se deve essere sempre il parlamento ad adottare norme aventi forza di legge, oppure se in determinati casi anche il governo può agire in funzione legislativa. Al contrario, la Comunità e l’Unione possono legiferare solo quando i trattati riconoscono una base giuridica che attribuisca loro tale potere in un campo precedentemente determinato. Ciò comporta che, una volta abrogati i trattati, a meno di voler «rinazionalizzare» una serie di competenze già attribuite a entrambe, le basi giuridiche in esse contenute devono essere mantenute. Se ciò non avvenisse, le istituzioni dell’Unione perderebbero non solo il potere di legiferare nei campi per i quali non esiste più alcuna base giuridica ma anche di applicare la legislazione e le norme regolamentari giù esistenti dell’Unione248

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La Convenzione si ritrovò, dunque, di fronte ad un dilemma che è stato oggetto di profonde e attente riflessioni. L’obiettivo del riordino e della semplificazione, infatti, sembrava dover condurre verso l’adozione di un testo che fosse il più semplice e corto possibile. Essa, tuttavia, non possedeva né il mandato, né l’autorità politica necessaria ad un riesame completo della ripartizione dei diversi campi d’azione fra il livello europeo e quello nazionale. Tutt’al più essa poteva proporre alcuni aggiustamenti marginali, cosa che ha fatto inserendo nella terza parte alcune basi giuridiche nuove, per esempio in materia di protezione civile249. Inoltre, se avesse trascurato di riprendere le basi giuridiche esistenti, allora la Costituzione avrebbe si realizzato una vera e propria rivoluzione, poiché avrebbe restituito agli Stati tutta una serie di competenze che essi avevano ceduto all’Unione. Dal momento che nemmeno la Costituzione, dunque, sarebbe stata in grado di procedere all’obiettivo della semplificazione, è

248 _{Cfr. J. Ziller, La nuova Costituzione europea, Il Mulino, Bologna 2004.}

249_{Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle} Comunità europee, Lussemburgo, 2005, Parte III, Titolo III, Capo V, Sezione 7, articolo III-285, p. 135, in http://europa.eu/eu-law/decisionmaking/treaties/pdf/treaty_establishing_a_constitution _for_europe/treaty_establishing_a_constitution_for_europe_it.pdf

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inevitabile che il sistema sia rimasto, e quindi continuamente destinato ad essere, profondamente complesso, soprattutto nel funzionamento e nell’applicazione concreta.