La prova della Costituzione
2. Gli antefatti della Costituzione
2.6 Dalla Convenzione alla Conferenza intergovernativa
Il 18 luglio 2003 Valéry Giscard d’Estaing passò il testimone a Silvio Berlusconi, presidente di turno del Consiglio europeo e, quindi, incaricato a questo titolo dell’organizzazione della Cig, prevista dal trattato sull’Unione
238 Cfr. N. Verola, L’identità dell’Unione, in F. Bassanini, G. Tiberi (a cura di), La Costituzione
europea: un primo commento, Il Mulino, Bologna 2004. Il Praesidium incaricò un gruppo di sei
esperti, scelti tra i membri dei servizi giuridici del Consiglio, della Commissione e del Parlamento europeo, di compiere il lavoro preparatorio. Gli esperti passarono poi al setaccio tutte le disposizioni contenute nei trattati di Roma e Maastricht per suggerire i cambiamenti necessari a chiarire e semplificare, concordemente alle scelte operate dalla Convenzione.
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europea, che disciplina le modalità di revisione dei trattati di Roma e Maastricht. A tal proposito esso dice, nei suoi punti salienti: “Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati […] Qualora il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, adotti a maggioranza semplice una decisione favorevole all'esame delle modifiche proposte, il presidente del Consiglio europeo convoca una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione. In caso di modifiche istituzionali nel settore monetario, è consultata anche la Banca centrale europea. […] Le modifiche entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali”239. Il Consiglio europeo di Nizza aveva già deciso la convocazione di una nuova Cig, decisione poi confermata a Laeken nel 2001. Restava, dunque, solo da porla in essere. I lavori ebbero ufficialmente inizio il 4 ottobre 2003 ma, vista l’impossibilità di raggiungere un accordo globale sulla Costituzione durante il successivo Consiglio europeo, nel dicembre di quello stesso anno, i negoziati sono proseguiti e terminati sotto la successiva presidenza, quella irlandese retta da Bertie Ahern.
La Conferenza intergovernativa era attesa al contempo con speranza e apprensione da tutti coloro che avevano seguito i lavori della Convenzione, qualunque fosse il loro giudizio sul testo del progetto. Alcuni speravano che la Cig permettesse di andare oltre nella direzione di un progetto federalista o funzionalista, pur temendo che essa facesse pendere l’ago della bilancia nella direzione intergovernamentalista; altri speravano, al contrario, che essa permettesse di limitare la portata delle innovazioni introdotte nella Convenzione e che fosse l’occasione per adottare delle nuove disposizioni a favore di interessi settoriali o particolari240. Riguardo a questo tipo di processi, occorre tenere
239 Trattato sull’Unione europea (versione consolidata), Titolo VI, articolo 48, pp. 41-43, in
Versione consolidata del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea/ Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, Ufficio delle pubblicazioni
ufficiali delle Comunità europee, Lussemburgo, marzo 2010, in http://europa.eu/pol/pdf/consolidated-treaties_it.pdf
240 Cfr. J. Ziller, La nuova Costituzione europea, Il Mulino, Bologna 2004. Già nel mese di luglio 2003, infatti, i governi spagnolo e polacco avevano fatto sapere che essi non volevano perdere il
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presente che “il buono svolgimento di una Cig dipende in gran parte dal governo dello Stato che presiede l’Unione, poiché è il presidente ad avere il controllo dell’ordine del giorno e, dunque, del calendario. Ed è lui che può decidere chi inviterà a titolo di osservatore ai lavori della Conferenza”241. Dunque il punto essenziale da comprendere è che tutto è nelle mani dei governi e solo di essi: quale che sia il peso della Commissione, che da lungo tempo partecipa ai lavori in qualità di osservatore, e del Parlamento europeo, nessuna delle due istituzioni presenta alcuna arma, mentre ogni governo ha il diritto di veto. Era proprio questo pericolo a minacciare essenzialmente il lavoro della Convenzione: nonostante numerosi difetti e imperfezioni, nel progetto si manteneva una certa coerenza, ma se una sola disposizione fosse stata modificata in modo significativo, tutto l’insieme avrebbe rischiato di crollare completamente.
La Cig si è riunita tredici volte in due formazioni: nove volte, dopo la riunione informale del lago di Garda, a livello di ministri degli Esteri, cinque sotto la presidenza italiana nel 2003 e quattro sotto la presidenza irlandese nel 2004, e quattro a livello di capi di Stato e di governo, tre volte sotto la presidenza italiana e una sotto la presidenza irlandese. La spiegazione di questa lentezza è duplice. Da una parte occorre considerare la posizione assunta da parte dei governi polacco e spagnolo, ostili alla formula della Convenzione per la maggioranza qualificata, e dall’altra invece una serie di governi, essenzialmente quelli dei piccoli e nuovi Stati membri, ostili alla riduzione del numero dei membri della Commissione, che avevano il sostegno dell’allora presidente della Commissione Prodi. Ma bisogna ricordare anche che i ministri delle finanze cercarono di limitare i poteri di bilancio del Parlamento, mentre molti dei loro colleghi del ministero degli Esteri presentavano una serie di domande allo scopo di modificare il testo per assicurarsi le garanzie per la difesa di interessi settoriali e nazionali242. La riunione chiave
vantaggio acquisito con il trattato di Nizza, che il sistema della doppia maggioranza proposto dalla Convenzione rimetteva in discussione.
241 Ibid., p. 138.
242 Cfr. F. Clementi, Il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa: dalla Convenzione alla
Conferenza intergovernativa, in F. Bassanini, G. Tiberi (a cura di), La Costituzione europea: un primo commento, Il Mulino, Bologna 2004. Mentre resisteva per l’essenziale a questi tentativi, la
presidenza italiana, sotto la direzione del ministro degli Esteri Frattini, tentò di mantenere la rotta che si era prefissata. Il suo desiderio era quello di fare approvare il testo della Convenzione e di farli migliorare in due punti, auspicati anche dalla commissione europea: un’estensione dei casi di
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della presidenza italiana fu senza dubbio il cosiddetto conclave di Napoli tenutosi il 28 e il 29 novembre 2003. Al termine di quella riunione, i punti per i quali non era ancora stato trovato alcun compromesso erano quelli della maggioranza qualificata e della composizione della Commissione. Su tutto il resto la presidenza era riuscita a fare accettare un certo numero di novità. Al momento del Consiglio europeo del 12 e 13 dicembre, il terreno pareva ormai sgombro per un accordo.
In definitiva, l’essenziale del progetto della Convenzione veniva mantenuto, ma, a parte qualche eccezione, le modifiche apportate dalla Cig andavano sempre di più nella direzione di un aumento della rigidità a favore della difesa pura e semplice degli interessi nazionali. Tra i vari arretramenti, soprattutto dal punto di vista strutturale, possiamo ricordare che la Convenzione aveva cercato di porre rimedio all’instabilità derivante dalla presidenza a turno del Consiglio, prevedendo che la presidenza delle varie formazioni del Consiglio fosse esercitata per almeno un anno, mentre la Cig trovò l’accordo su un sistema di presidenza dei Consigli estremamente complesso, con il risultato, alla fine, di riportare la rotazione a sei mesi. Ciononostante, un gran numero di risultati raggiunti dalla Convenzione non è stato messo in discussione: la semplificazione e democratizzazione della procedura legislativa ad esempio, o la maggior parte delle innovazioni istituzionali e di principio nella prima parte, che si tratti di istituzioni dell’Unione o della partecipazione dei parlamenti nazionali. Anche il valore obbligatorio della Carta dei diritti fondamentali è stato conservato: la Cig ha mantenuto e in qualche caso ampliato la tutela dei diritti, pur rafforzando in parte, nella separazione dei poteri, il ruolo degli Stati a danno del buon funzionamento delle istituzioni. L’insieme del testo adottato il 18 giugno 2004, dunque, rappresentava un successo insperato fino a qualche anno prima, permettendo così la nascita della prima Costituzione per l’Europa, sebbene i lavori della Cig si siano poi conclusi ufficialmente il 29 ottobre 2004 a Roma, proprio con la firma della Costituzione.
decisione a maggioranza qualificata e una procedura di revisione semplificata per la terza parte della Costituzione.
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