Un trattato che getta le basi di una Costituzione

Commentando il progetto partorito dalla Convenzione nel giugno 2003, il vicepresidente Amato affermava, con una battuta: “è un maschio!”. Perché definire il risultato del processo ricorrendo a una metafora di genere, dove, peraltro, veniva specificato che il sesso era maschile? Spiegava Amato che, nel corso dei lavori, si era a poco a poco affezionato all’idea e al progetto di una Costituzione vera e propria, e al femminile dunque, per poi rendersi conto che, nonostante tutto, a causa della mancanza di audacia da parte dei membri della Convenzione, alla fine rischiava di trovarsi di fronte ad un semplice trattato243.

Il punto essenziale restava, agli occhi di Amato, quello delle future revisioni del progetto, che restavano di competenza degli Stati firmatari, invece di essere attribuite alle istituzioni europee. Egli aggiungeva, tuttavia, che il progetto conteneva comunque qualche gene femminile, che ne avrebbe permesso in futuro la trasformazione in vera e propria Costituzione. Dietro questo originale paragone, in realtà, si nasconde più di una valutazione giuridica. Il progetto, infatti, restava un ibrido, poiché frutto di un compromesso fra visioni opposte delle finalità della costruzione europea. D’altronde abbiamo già visto che essa era attraversata da almeno quattro tipi diversi di progetti per l’Europa, senza contare gli interessi nazionali e istituzionali che vi si esprimevano. La Convenzione, in realtà, non aveva ricevuto il mandato di redigere un progetto di Costituzione vero e proprio: essa era semplicemente incaricata di presentare un «documento finale», il cui valore sarebbe stato pari al risultato dei dibattiti nazionali cui si supponeva avrebbe dato origine. “La Convenzione studierà le varie questioni. Redigerà un documento finale che potrà comprendere opzioni diverse, precisando il sostegno sul quale ciascuna di essa può contare, o raccomandazioni in caso di consenso. Unitamente al risultato dei dibattiti nazionali sul futuro dell’Unione, il documento finale costituirà il punto di partenza per i lavori della Conferenza intergovernativa

- 193 -

che prenderà le decisioni finali”244

ricordava a tal proposito la dichiarazione di Laeken.

L’idea che la Convenzione, alla fine dei suoi lavori, potesse produrre un testo completo era presente fin dall’inizio nella testa di alcune delegazioni del Consiglio europeo, e certamente nei candidati alla presidenza della Convenzione, ma essa, nel dicembre 2001, non avrebbe mai ricevuto l’unanimità dei capi di Stato e di governo. Non si può dunque veramente rimproverare la Convenzione di essere stata poco audace. Se il testo avesse avuto un titolo del tipo «Progetto di Costituzione», invece di quello più lungo e tecnicamente esatto di «Progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa», sarebbe probabilmente finito, subito dopo il vertice di Salonicco, laddove giacciono tutti i progetti e i rapporti che non hanno avuto seguito. La presidenza e il segretariato, insieme a tutte le altre componenti della Convenzione, fecero dunque del loro meglio per riuscire a consegnare alla Cig un progetto completo, evitando così la trappola delle opzioni. Formalmente dunque, il testo era un progetto di trattato consegnato al presidente del Consiglio europeo, nella speranza che la Conferenza intergovernativa non riaprisse i cantieri delle negoziazioni. Il suo contenuto corrispondeva a quello di una Costituzione della tradizione dei Lumi. Nonostante il mantenimento del metodo di revisione dei trattati, che fu accolto con delusione dalla presidenza, e nonostante alcuni passi indietro, ma anche piccolissimi progressi, compiuti dalla Cig, il testo finale conteneva alcuni elementi che prefiguravano una vera e propria Costituzione, tanto nei simboli quanto nelle procedure.

In materia di Costituzione, un altro aspetto fondamentale era quello legato ai simboli, che contribuiva, tra le altre cose, a rendere l’intero progetto qualcosa di più di un normale trattato tra Stati. Gli scettici e i critici sottolinearono come i simboli rappresentano quasi sempre l’omaggio del vizio alla virtù e costituiscono, nella maggior parte dei casi, dichiarazioni senza alcuna rilevanza. Questo non era del tutto vero però, perché sussisteva un’utilità di fondo. I membri della

244

Allegato I: Dichiarazione di Laeken sul futuro dell’Unione europea, in Allegati alle conclusioni

della Presidenza del Consiglio europeo di Laeken, Laeken, 14-15 dicembre 2001, parte III

“Convocazione di una Convenzione sull’avvenire dell’Europa”, p. 25, in http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/it/ec/68836.pdf

- 194 -

Convenzione che spinsero maggiormente per l’adozione delle disposizioni simboliche contenute nel progetto erano sicuramente convinti di contribuire in questo modo alla solidità futura dell’edificio dell’Unione europea, ben sapendo che in un testo costituzionale una citazione apparentemente innocente può trasformarsi in una potente leva azionata dai cittadini, come nel caso dei diritti legati alla cittadinanza dell’Unione o quello del riconoscimento della democrazia locale. Il trattato di Maastricht del 1992, infatti, aveva creato la nozione di «cittadinanza europea» per dare più rilievo ad un certo numero di diritti di natura politica riconosciuti dal diritto comunitario ai cittadini degli Stati membri. Nel progetto del 2003, invece, la Convenzione si preoccupò di dare maggiore risalto alla dimensione della cittadinanza senza propriamente creare nuovi diritti a favore dei cittadini europei, come la stessa recita: “Ispirata dalla volontà dei cittadini e degli Stati d'Europa di costruire un futuro comune, la presente Costituzione istituisce l'Unione europea, alla quale gli Stati membri attribuiscono competenze per conseguire i loro obiettivi comuni”245. La frase potrebbe apparire banale e scontata, ma in realtà non lo è e lo dimostra il fatto che fu al centro di numerosi dibattiti successivamente alla sua redazione. Malgrado tutto, poi, essa cita i cittadini prima degli Stati. Questo incipit simbolico è poi rafforzato da due elementi di novità rispetto ai precedenti trattati: l’incorporazione della Carta dei diritti fondamentali nella seconda parte della Costituzione e l’inserimento della prima di un titolo specificatamente dedicato alla vita democratica dell’Unione, il cui art. I-46, in particolar modo, sottolinea l’importanza dei cittadini246.

Passando all’esempio della democrazia locale, invece, è sufficiente richiamare la circostanza che i trattati internazionali non prendono solitamente in considerazione i comuni, le province, le regioni e così via dicendo, che sono considerate semplicemente come parti dello Stato e quindi da esso rappresentate in maniera esclusiva. Quanto alle costituzioni degli Stati federali, esse possono essere ricondotte a due modelli: il modello americano e quello tedesco. Il modello americano è quello di un’unione di Stati, basata sul principio che tutto ciò che

245 _{Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle} Comunità europee, Lussemburgo, 2005, Parte I, Titolo I, articolo I-1, p. 17, in http://europa.eu/eu- law/decision-making/treaties/pdf/treaty_establishing_a_constitution_for_europe/treaty_establish ing_a_constitution_for_europe_it.pdf

- 195 -

concerne le autorità substatali è di competenza esclusiva degli Stati. Questo non impedisce che in alcuni casi le competenze e gli interessi delle città e delle contee costituiscano oggetto della legislazione federale, ma tali organi non sono comunque protetti dal decimo emendamento, secondo il quale i poteri che non sono delegati agli Stati Uniti appartengono agli Stati o al popolo. Accanto ad esso abbiamo il modello tedesco, un’unione di Stati, i Lӓnder, in seno alla quale l’organizzazione e il funzionamento delle collettività locali è di competenza esclusiva degli Stati. Tuttavia il diritto costituzionali tedesco riconosce il principio dell’autonomia locale, che può essere invocato se necessario davanti alle giurisdizioni pertinenti e in particolare davanti alla Corte costituzionale. È a questo modello che si ispira maggiormente il sistema dell’Unione.