La prova della Costituzione
2. Gli antefatti della Costituzione
2.2 I membri della Convenzione
La Convenzione era costituita di membri provenienti da ben quattro tipi di istituzioni: i parlamenti nazionali, i governi, il Parlamento europeo e la Commissione europea. I rappresentati dei parlamenti nazionali erano in totale cinquantasei, ovvero due per ogni Stato membro e per paese candidato, (all’epoca della Convenzione, infatti, accanto ai quindici Stati membri, ovvero Belgio,
218 Allegato I: Dichiarazione di Laeken sul futuro dell’Unione europea, in Allegati alle conclusioni
della Presidenza del Consiglio europeo di Laeken, Laeken, 14-15 dicembre 2001, parte III
“Convocazione di una Convenzione sull’avvenire dell’Europa”, p. 24, in http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/it/ec/68836.pdf
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Olanda, Lussemburgo, Francia, Italia, Germania, Regno Unito, Irlanda, Danimarca, Grecia, Spagna, Portogallo, Austria, Svezia e Finlandia, vennero considerati anche i futuri componenti dell’Unione, nell’ottica del loro ovvio interesse a prendere parte ai processi decisionali dell’organismo di cui sarebbero divenuti membri, e quindi i tredici candidati dell’epoca, ovvero Repubblica Ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Cipro, Ungheria, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia, Romania, Bulgaria e Croazia). Proprio la partecipazione a tale processo dei rappresentanti dei parlamenti nazionali permette di distinguere la struttura della Convenzione da quella di una Cig, poiché l’obiettivo era proprio quello di dar vita ad un processo più democratico di quello tipico di una Cig, per effetto del coinvolgimento di un gran numero di parlamentari eletti. Essa comprendeva poi ventotto rappresentanti dei governi, cioè uno per ogni Stato membro e per paese candidato: in tal senso la scelta dei rappresentanti dei governi da inviare alla Convenzione fu particolarmente rivelatrice dell’importanza attribuita da ciascuno di essi all’intero processo. Alcuni nominarono membri importanti del governo, come l’Italia, che nominò Gianfranco Fini, all’epoca vicepresidente del Consiglio italiano, mentre altri temporeggiarono prima di prendere una decisione definitiva. Ancora, la Convenzione comprendeva sedici rappresentanti del Parlamento europeo che, nel suo insieme, seguì molto da vicino i lavori svolti da essa, e due rappresentanti della Commissione europea.
Oltre i centodue titolari, la Convenzione comprendeva inoltre tre personalità indipendenti, che erano state nominate al vertice di Laeken per assicurarne la direzione: Giscard d’Estaing, Amato e Dehaene. L’istinto di Valéry Giscard d’Estaing gli aveva fatto comprendere che, se avesse presieduto la Convenzione incaricata di redigere la prima Costituzione europea, sarebbe entrato definitivamente nel pantheon dei «padri dell’Europa»220. In effetti l’impegno
220 Cfr. A. Colombo, I volti dell'Europa: idee, identità, unificazione, Giuffrè, Milano 2003. Un pantheon di tutto rispetto, dal momento che comprende un gruppo di uomini politici, in parte lungimiranti, in parte visionari, il cui contributo nel tempo si è rivelato fondamentale per raggiungere importanti risultati nel campo del processo di integrazione continentale, fino ad assumere un ruolo prominente nella genesi del progetto di unificazione europea che ha poi condotto all’Unione europea. Parlando in senso stretto, tale definizione è stata solitamente attribuita dalla stampa e dalla storiografia ad un gruppo di sette uomini: il belga Paul-Henri Spaak, il tedesco Konrad Adenauer, gli italiani Altiero Spinelli e Alcide de Gasperi, i francesi Jean Monnet e Robert Schuman e il lussemburghese Joseph Bech. Accanto ad essi possiamo poi considerare, volendo, anche gli antesignani dei fondatori veri e propri, come Aristide Briand, che
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europeo del politico francese non era mai venuto meno: nei suoi anni come presidente della Repubblica francese, dal 1974 al 1981, aveva contribuito in maniera decisiva all’integrazione economica e monetaria creando con il cancelliere tedesco Helmut Schmidt il sistema monetario europeo, e successivamente era divenuto deputato del Parlamento europeo, dal 1989 al 1993. Tanto i suoi detrattori quanto i suoi sostenitori, in realtà, concordavano nell’affermare che, con il suo modo di gestire la presidenza egli ha saputo irritare e sedurre, unendo autoritarismo e humour: il suo ultimo gesto in seduta plenaria fu quello particolarmente bizzarro di dare della lattuga alla tartaruga di ceramica cinese Wukei, che egli stesso aveva collocato sulla tribuna alla fine della primavera del 2002221. L’ex presidente del Consiglio italiano Giuliano Amato era stato definito, secondo la stampa, un «visionario» dal presidente Chirac al termine del vertice di Nizza. Egli aveva riflettuto e lavorato con tenacia alla Costituzione europea molto prima che a Giscard d’Estaing venisse in mente di presiedere la Convenzione, prima ancora, in realtà, che nascesse l’idea stessa di una Convenzione. Professore di diritto costituzionale e uomo politico, il «dottor sottile», come ama soprannominarlo la stampa italiana, ha saputo unire la precisione del giurista all’abilità politica necessaria a cogestire quell’assemblea composita che è stata la Convenzione, allo scopo di ottenere, come risultato finale, un testo con la coerenza di una Costituzione222. Infine Jean-Luc Dehaene, vero e proprio campione di longevità come primo ministro belga dal 1992 al 1999: Dehaene lavorava da tempo ad un progetto di trattato che andasse nella direzione di un’Europa dei cittadini. In qualità di membro del «comitato dei saggi», incaricato di presentare proposte al Consiglio europeo di Nizza, egli aveva
per primo parlò di Stati Uniti d’Europa per non ripetere più le disastrose esperienze delle guerre mondiali, o Richard Nikolaus di Coudenhove-Kalergi, fondatore del movimento «Paneuropa», la cui opera ispirò fortemente il processo di integrazione europea.
221
Cfr. J. Ziller, La nuova Costituzione europea, Il Mulino, Bologna 2004. Valéry Marie René Georges Giscard d'Estaing (Coblenza, 2 febbraio 1926) è un politico francese. Nel corso della sua carriera politica, ha ricoperto importanti cariche: ministro dell’economia, dove si distinse come importante elemento dell’equipe di De Gaulle e poi di quella di Pompidou, e poi presidente della repubblica francese, succedendo proprio a Georges Pompidou.
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Cfr. Ivi. Giuliano Amato (Torino, 13 maggio 1938) è un giurista e politico italiano. Vanta, al pari dei suoi due colleghi, un’importante carriera in campo accademico e politico: noto professore di diritto, membro per molti anni del Partito Socialista Italiano, ha ricoperto diverse cariche nella politica italiana, tra cui ministro del tesoro, dell’interno e presidente del Consiglio dei ministri.
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suggerito uno studio di fattibilità per verificare come riorganizzare i trattati ed eventualmente semplificare i metodi di revisione223.
Oltre al presidente e ai due vicepresidenti, inoltre, il cosiddetto «Praesidium» era composto da altri dieci membri che rappresentavano le varie componenti della Convenzione, dai rappresentanti dei parlamenti nazionali a quelli dei governi dei paesi candidati: il ruolo del Praesidium fu essenziale, dal momento che è stato esso a fare le scelte di principio e ad adottare i vari progetti di testi sottomessi all’attenzione della Convenzione224
. Il Praesidium rappresentò, anche se in modo imperfetto, l’equilibrio tra le forze politiche da un lato e gli Stati dall’altro, benché questi ultimi non fossero tutti rappresentanti. D’altra parte tredici membri totali erano già un numero cospicuo, superato il quale non sarebbe più stato possibile garantirne l’efficacia. Nonostante le varie lamentele piovute nel corso dell’anno e mezzo circa di durata della Convenzione, relative proprio al fatto di essere sempre messi di fronte al fatto compiuto per effetto delle decisioni del Praesidium, l’approvazione finale del testo per acclamazione e l’entusiasmo manifestato dalle varie componenti durante le ultime due sedute rappresentarono probabilmente il fatto che esso li avesse ascoltati.
Ultima, fondamentale componente della Convenzione è rappresentata dal segretariato. La dichiarazione di Laeken, in effetti, aveva dato l’illusione di un certo entusiasmo da parte del Consiglio europeo. Ma quando si è trattato di fornire ad essa risorse finanziarie, è apparsa chiara la preoccupazione di limitarne il più possibile l’indipendenza e il ruolo: invece di dare alla Convenzione un budget sufficiente ad invitare tutti i rappresentanti di associazioni, gruppi e organizzazioni professionali, ma anche non governative, che essa ritenesse utile ascoltare, il Consiglio decise di farla assistere dal segretariato generale del Consiglio stesso, con il vantaggio che esso disponeva di tutta la strumentazione richiesta. Dal momento che, come istituzione, il Consiglio europeo rappresenta gli
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Cfr. Ivi. Jean-Luc Joseph Marie Dehaene (Montpellier, 7 agosto 1940 – Quimper, 15 maggio 2014) è stato un politico belga fiammingo. Nel corso degli anni Novanta ha ricoperto per due volte la carica di primo ministro belga, prima di assumere l’incarico di vicepresidente della Convenzione europea del 2002-03.
224 Cfr. F. Clementi, Il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa: dalla Convenzione alla
Conferenza intergovernativa, in F. Bassanini, G. Tiberi (a cura di), La Costituzione europea: un primo commento, Il Mulino, Bologna 2004. La sua attività in effetti era piuttosto frenetica: esso si
riunì prima di ogni sessione plenaria e almeno due volte al mese tra due sessioni, poi in modo continuativo tra la fine di maggio e l’inizio di giugno 2003.
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Stati membri, la designazione del suo segretariato era un modo di fare buon viso a cattivo gioco, ovvero di ricordare che la Convenzione era semplicemente incaricata di dare un parere alla futura Cig e che essa era, in qualche modo, sorvegliata. Per questo motivo i tre membri della presidenza cercarono di ritrovare un po’ di autonomia: Giscard d’Estaing fu particolarmente abile a marcare il territorio scegliendo esso stesso il segretario generale, ovvero il britannico John Kerr225, che aveva partecipato alla negoziazione del trattato di Maastricht come rappresentante permanente della Gran Bretagna. Di fatto il triumvirato che ha presieduto i lavori della Convenzione era in realtà composto da quattro persone: Giscard d’Estaing, Amato, Dehaene e, appunto, John Kerr, senza il quale non sarebbero forse riusciti nella loro impresa.