La tutela dei diritti fondamental

Tutte le costituzioni degli Stati membri dell’Unione, al pari di quelle dei paesi all’epoca candidati, contengono in una forma o nell’altra una dichiarazione dei diritti fondamentali. Perfino il Regno Unito, che non ha una Costituzione scritta, possiede una Bill of rights risalente al 1689. Il fondamento delle Comunità europee, in origine essenzialmente economico, spiega in realtà l’assenza di una dichiarazione di questo tipo nei primi trattati, come quello di Parigi del 1951 e quello di Roma del 1957. Ma una volta che il trattato di Maastricht del 1992 introdusse la cittadinanza dell’Unione europea, quest’assenza ha finito per sottolineare la portata limitata di tale diritto. Una prima Convenzione si riuniva così nel 1999-2000 ed elaborava una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Tale documento non creava propriamente nuovi diritti, ma fissava in maniera solenne tutta una serie di principi che solo giuristi esperti erano in grado di ricavare dai trattati, dalle direttive, dai regolamenti comunitari e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee. Tuttavia alcuni governi si opponevano al fatto che il documento avesse valore vincolante. Ciò spiega perché la Carta venne solamente «firmata e proclamata» al Consiglio europeo di Nizza, tenutosi dal 7 all’11 dicembre 2000, dai presidenti del Parlamento europeo, della Commissione e del Consiglio europeo189. Sotto questo punto di vista, dunque, i metodi di lavoro della Convenzione successiva sono riusciti dove la prima aveva fallito: uno dei risultati più importanti del progetto del 2003, infatti, consisteva nell’aver conferito valore obbligatorio alla Carta dei diritti fondamentali, inserendola come seconda parte della Costituzione

189 _{Il trattato di Nizza, frutto appunto di quel vertice, si classifica come uno dei trattati} fondamentali dell'Unione europea, e riguardava specificatamente le riforme istituzionali da attuare in vista dell'adesione di altri paesi, modificando il trattato di Maastricht e i trattati di Roma. Venne approvato al Consiglio europeo di Nizza, l'11 dicembre 2000 e firmato il 26 febbraio 2001, per poi essere ratificato dagli allora quindici membri dell'Unione europea e infine entrare in vigore il primo febbraio del 2003. L'obiettivo del trattato di Nizza era relativo soprattutto alle dimensioni e alla composizione della commissione, alla ponderazione dei voti in consiglio e all'estensione del voto a maggioranza qualificata, e infine alle cooperazioni rafforzate tra i paesi dell'Unione europea. Sempre a Nizza venne proclamata la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che però non entrò a far parte del trattato. Per approfondimenti circa la storia più recente delle istituzioni e dei trattati europei si veda S. Gozi, Il governo dell’Europa, Il Mulino, Bologna 2011.

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europea190. Ciò ha un gran valore, perché in questo modo cambiava innanzitutto la sua visibilità, e non è un caso che il presidente della Convenzione volesse accelerare i lavori in maniera tale da poter consegnare le prime due parti del progetto di trattato al Consiglio europeo di Salonicco del 20 giugno 2003. Esse, infatti, rappresentavano il cuore stesso della Costituzione, e questo poteva garantire loro una maggiore diffusione. L’altro importante elemento di novità consisteva nel fatto che, di conseguenza, tutte le istituzioni dell’Unione sarebbero state giuridicamente tenute a rispettare la Carta, così come i governi, i parlamenti e le amministrazioni degli Stati membri, ogni volta che questi ultimi si fossero trovati a dover applicare il diritto dell’Ue, dalla Commissione al Parlamento europeo al Consiglio dei ministri191.

Altro dibattito interessante che agitò, durante i lavori della Convenzione, l’opinione pubblica di alcuni paesi, primi fra tutti l’Italia e la Polonia, era la questione del riferimento alla religione e, in particolare, alla religione cristiana. In realtà tale questione poteva essere vista come potenzialmente rilevante solo se considerate le diverse concezioni esistenti all’interno dei paesi dell’Unione sui rapporti tra Stato e Chiesa: la laicità e la separazione totale tra Stato e Chiesa, ad esempio, sono principi giuridici fondamentali in Francia dal 1905. Inoltre il peso delle popolazioni musulmane, in particolare in Francia e Gran Bretagna, ha reso le classi politiche di questi paesi molto sensibili a qualsiasi fattore in grado di suscitare un sentimento di esclusione dalla comunità nazionale. Apparentemente né Dio, né la religione potevano trovare posto nel testo costituzionale. D’altra parte, l’art. II-70192

garantiva la libertà di religione e l’art. I-52193 il rispetto dello status previsto nelle legislazioni nazionali per le chiese e le associazioni o comunità religiose degli Stati membri. Un compromesso andava comunque trovato. Una volta compreso ciò, il dibattito si spostò nel preambolo, laddove il Praesidium finì per adottare una soluzione accettabile per tutti: il preambolo

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Cfr. V. Strazzeri, Identità e diritti in Europa: un dibattito alla luce della carta di Nizza, Messaggero, Padova 2004.

191 _{Cfr. M. Cartabia, I diritti fondamentali e la cittadinanza dell’Unione, in F. Bassanini, G. Tiberi} (a cura di), La Costituzione europea: un primo commento, Il Mulino, Bologna 2004.

192 _{Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle} Comunità europee, Lussemburgo, 2005, Parte II, Titolo II, articolo II-70, p. 50, in http://europa.eu/eulaw/decisionmaking/treaties/pdf/treaty_establishing_a_constitution_for_europe/ treaty_establishing_a_constitution_for_europe_it.pdf.

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faceva infatti riferimento alle «eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa» piuttosto che alle sue radici cristiane, non diversamente in realtà dalla maggior parte delle costituzioni degli Stati europei e la Costituzione degli Stati Uniti d’America, che pure tacciono in materia di identità religiosa.

Nel testo elaborato dalla Convenzione, al preambolo della seconda parte della Costituzione, quella relativa appunto ai diritti fondamentali dell’Unione, si trova scritto: “I popoli dell'Europa nel creare tra loro un'unione sempre più stretta hanno deciso di condividere un futuro di pace fondato su valori comuni. Consapevole del suo patrimonio spirituale e morale, l'Unione si fonda sui valori indivisibili e universali della dignità umana, della libertà, dell'uguaglianza e della solidarietà; essa si basa sul principio della democrazia e sul principio dello Stato di diritto. Pone la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell'Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. L'Unione contribuisce alla salvaguardia e allo sviluppo di questi valori comuni nel rispetto della diversità delle culture e delle tradizioni dei popoli dell'Europa, nonché dell'identità nazionale degli Stati membri e dell'ordinamento dei loro pubblici poteri a livello nazionale, regionale e locale; essa si sforza di promuovere uno sviluppo equilibrato e sostenibile e assicura la libera circolazione delle persone, dei beni, dei servizi e dei capitali nonché la libertà di stabilimento. A tal fine è necessario rafforzare la tutela dei diritti fondamentali, alla luce dell'evoluzione della società, del progresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnologici, rendendo tali diritti più visibili in una Carta”194

. Nonostante la grande importanza attribuita dunque ai diritti fondamentali, nella seconda parte della Costituzione, una delle critiche mosse più di frequente proprio alla Carta era che quest’ultima poteva rischiare di indurre in errore i cittadini, facendo loro credere che i diritti fondamentali potevano proteggerli ovunque nel territorio dell’Unione, così come accade negli Stati nazionali sempre per effetto delle costituzioni locali.

Al di là delle conseguenze immediatamente più pratiche, l’aspetto simbolico dei valori restava fondamentale e risaltava brutalmente dalla comparazione con la forse più celebre tra le costituzioni moderne, ovvero quella degli Stati Uniti d’America. Molte differenze si spiegano in virtù dei

194 _{Progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, 18 luglio 2003, Parte II,} Preambolo, p. 47, in https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/cv00850.it03.pdf.

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duecentoquindici anni che separavano i due testi, senza contare che, comunque, l’importanza attribuita e concretamente riconosciuta ai diritti fondamentali dalle due parti dell’Atlantico resta ancora molto mutevole. In alcuni casi, tuttavia, le differenze sono particolarmente rilevanti, dal momento che mettono in luce differenze di valori: l’art. II-62, comma 2, del trattato di Costituzione, il quale specifica chiaramente che “nessuno può essere condannato alla pena di morte, né giustiziato”195

contrasta chiaramente con la legislazione di molti degli Stati dell’Unione americana, così come il secondo emendamento alla Costituzione degli Stati Uniti, che riconosce il diritto di detenere armi da fuoco, è semplicemente inimmaginabile in Europa.