Va prima di tutto messo nuovamente in evidenza che la Costituzione parla esclusivamente di autonomia finanziaria150. Il principio della corresponsabilità
fiscale151, invece, è contenuto all’interno della LOFCA152 e il suo inserimento è
abbastanza recente, essendo stato introdotto solamente con la riforma del 2009. In quell’occasione è stato affiancato a quello cardine, sancito costituzionalmente, dell’autonomia finanziaria.
149 Sentenza del Tribunal Constitucional n. 37/1981 del 16 novembre. 150 Ex art. 156.1 Cost. spagnola.
151 Per una ricostruzione precisa e puntuale in merito al principio di “corresponsabilidad fiscal” nel
“sistema de financiación autónomica” si veda V.R.ALMENDRAL, Impuestos cedidos y corresponsabilidad
fiscal, cit., pp. 95 ss.
L’espressione corresponsabilità fiscale, dunque, non trova una formulazione positiva a livello costituzionale ma solamente all’interno della LOFCA. Questa locuzione si rinviene per la prima volta nella Ley ordinaria 14/1996153 e parte della dottrina154 la considera desumibile, in via indiretta, dal principio di autonomia finanziaria sancito a livello costituzionale.
Altra dottrina, invece, pone l’accento sul fatto che questi due concetti non siano completamente sovrapponibili e, più precisamente, che la corresponsabilità fiscale sia un qualcosa di più specifico rispetto all’autonomia finanziaria. Entrambe, difatti, implicano la possibiltà di agire sia sul lato delle entrate che delle spese, solo la prima però implica l’esercizio in maniera responsabile del potere decisionale che incide sulla pressione fiscale155.
Inizialmente, il principio di autonomia finanziaria, benché fosse stato immediatamente chiarito dal Tribunal Constitucional che facesse riferimento sia all’autonomia di entrata che di spesa, aveva trovato attuazione soprattutto con riguardo al secondo aspetto. Infatti, era stato interpretato principalmente come garanzia per le CC.AA. di risorse sufficienti per lo svolgimento delle loro funzioni, senza che venisse posta eccessiva enfasi sul versante delle entrate.
153 La Ley 14/1996, del 30 dicembre, di “Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y
Medidas Fiscales Complementarias” afferma che «a partir de este momento se inicia una nueva etapa en la evolución histórica del regimen de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal efectiva, cuya materialización se articula, fundamentalmente, mediante la adopción de dos medidas en el contexto de dicho regimen, cuales son: de un lado, la ampliación del ambito de la cesión de tributos a una parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas; y, de otro, la atribución a las Comunidades Autónomas de ciertas competencias normativas en relación a los tributos cedidos, incluyendo la mencionada parte de dicho impuesto».
154 Si veda, in particolare, A.M.GARCÍA-MONCÓ, Autonomía financiera de las Comunidades Autónomas,
cit., p. 92, il quale afferma che «en el Derecho Financiero y Tributario, la corresponsabilidad fiscal no debería ser otra cosa que la autonomía financiera bien entendida».
155 M.D.MORA LORENTE, Impuestos cedidos: implicaciones internas y comunitarias, cit., p. 43, sostiene
che «la responsabilidad presenta como “prius” lógico la existencia de un ámbito de decisión (“dentro
del cual se determina y financia”) en el plano del ingreso» e a p. 66 insiste sul fatto che «la “corresponsabilidad fiscal” […] implica la reconducción de las decisiones sobre ingreso y gasto a un mismo poder de dirección autonómico». Si veda anche A.R. RIBES, Poder normativo autonómico y
tributos cedidos, cit., pp. 55-56, la quale dichiara che «en este punto […] radica la interconexión entre los principios de autonomía financiera y de corresponsabilidad fiscal, en la medida en que, por un lado, cualquier intento de profundizar en la autonomìa financiera de las CC.AA. supone necesariamente aumentar su potestad decisoria, formula ésta a través de la cual se ha materializado en la actualidad el cumplimento teórico del principio de corresponsabilidad fiscal, al haber optado el legislator estatal por el otorgamiento de poder de normación a las CC.AA. sobre los tributos cedidos, así como de ciertas competencias de gestión sobre los mismos, convirtiéndose el principio de corresponsabilidad fiscal en corolario último del principio de autonomía financiera».
Sicuramente, allo stato attuale, soprattutto a seguito delle modifiche apportate dal 1997 in avanti ai modelli di “financiación autónomica”, le CC.AA. sono dotate di competenze che gli permettono di agire, sebbene in modo parziale e limitato, anche sul versante delle entrate. Il nodo cruciale, e tuttora irrisolto, è che le stesse non sono incentivate ad assumere queste decisioni, in quanto non sopportano i rischi ad esse connessi. Di conseguenza, si potrebbe riassumere dicendo che l’autonomia finanziaria sancita costituzionalmente, al momento, trova applicazione attraverso un’autonomia piena, benché basata su tributi propri derivati e non su tributi propri in senso stretto, la quale viene però esercitata in modo deficitario sul versante delle entrate in quanto non è prevista una corresponsabilità fiscale effettiva da parte delle CC.AA.156.
Difatti, qualora i trasferimenti statali connessi ai fondi perequativi, i quali sono basati sulla spesa storica di un anno base preso come riferimento157, non consentano la
copertura integrale dei costi legati alle competenze cedute alle CC.AA., le ulteriori risorse vengono costantemente finanziate dallo Stato centrale, senza che esista un meccanismo che preveda l’obbligo per le CC.AA. di esercitare la propria potestà tributaria al fine di reperire i mezzi di cui hanno bisogno.
Di conseguenza, quella che si è venuta a creare è un’autonomia dipendente, visto che alla fine, a prescindere dall’operato delle singole amministrazioni locali, c’è sempre lo Stato centrale pronto a intervenire158, soddisfando il fabbisogno finanziario necessario per l’espletamento delle funzioni attribuite alle CC.AA. che queste non sono state in grado o, più verosimilmente, non hanno provveduto a reperire159.
Questo spiega il fatto che quasi tutte le CC.AA., finora, hanno esercitato le proprie competenze principalmente al fine di ridurre l’imposizione diretta, quella maggiormente visibile agli occhi dei contribuenti, e aumentando quella indiretta, attraverso una politica
156 La mancanza di corresponsabilità, in aggiunta, viene collegata al fatto che le CC.AA. non siano
obbligate ad esercitare le competenze loro attribuite. Difatti, in caso di inattivismo, l’art. n. 53 della Ley 22/2009 prevede l’applicazione in via suppletiva della normativa statale. Su questo tema si rinvia ad A.R. RIBES, Poder normativo autonómico y tributos cedidos, cit., p. 282 e alla bibliografia citata alla nota n.
564.
157 Nel preambolo della Ley n. 22/2009, espressione dell’accordo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y
Financiera, con la quale viene regolato il sistema di finanziamento delle CC.AA., viene statuito che «el principio de suficiencia, por su parte, queda garantizado mediante el Fondo de Suficiencia Global, que permite asegurar la financiación de la totalidad de las competencias de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, al tiempo que se respetan los resultados del modelo actual a través de la cláusula del status quo, de manera que ninguna pierda con el cambio de modelo».
158 Il citato fondo di competitività va in controtendenza rispetto a questa situazione ma da solo non è
sufficiente per segnare il cambio di rotta.
fiscale molto disordinata e composta di molte misure con ripercussione effettiva pressoché limitata, connotate da una dimensione più promozionale e pubblicitaria dinanzi agli occhi degli elettori che di una reale efficacia ed utilità160.
Va però sottolineato che negli ultimi anni determinate CC.AA. hanno intrapreso una strada all’insegna della corresponsabilità fiscale. Difatti, alcune di esse, tra le quali la Catalogna e le Asturie, in tema di imposta sul reddito delle persone fisiche hanno incrementato la tassazione sui redditi più elevati, attraverso l’innalzamento delle aliquote marginali e tramite la previsione di nuovi scaglioni di imposta161.
Giunti a questo punto, bisogna cercare di capire quale sia la correlazione esistente tra i principi costituzionali di solidarietà e di autonomia finanziaria. I due termini indicano, sicuramente, prospettive contrastanti ma non per questo sono inconciliabili. Difatti, il Tribunale costituzionale li ha correlati ponendo l’accento sul principio di solidarietà come limite all’autonomia finanziaria, sottolinenando due aspetti: i) che la unitarietà della Nazione non implica uniformità e ii) che le differenze che si vengono a creare non possono in ogni caso generare divergenze che vadano a minare il principio di eguaglianza162. Quindi, nell’esercizio delle loro competenze, le CC.AA. devono astenersi dall’adottare decisioni oppure dal realizzare atti che pregiudichino o che perturbino l’interesse generale; per contro devono sempre tenere in considerazione quella comunione di interessi che le vincola reciprocamente e che non può risultare
160 A.R.RIBES, Poder normativo autonómico y tributos cedidos, cit., p. 273.
161 Per un approfondimento si rinvia a MA.T.MORIES JIMÉNEZ, Medidas tributarias aprobadas por las
comunidades autónomas de régimen común en el ámbito del IRPF: ¿Distintas formas de afrontar la crisis económica?, in L.MALVÁREZ PASCUAL-S.RAMÍREZ GÓMEZ (Directores), Fiscalidad en tiempos de
crisis, Navarra, 2014, pp. 635 ss.
162 Nella sentenza n. 88/1986, del 1° luglio, il Tribunal Constitucional riconosce ammissibili le differenze
che vengono generate all’interno del mercato nazionale, sempre che «resulten adecuadas y justificadas
por su fin, y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles».
Nello stessa direzione si colloca la sentenza n. 37/1987, del 26 marzo 1987, dove viene ammesso che «el
principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1.a de la Constitución, ya que éstos
preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales». Similmente, le
sentenze del Tribunal Constitucional n. 150/1990, del 4 ottobre, n. 186/1993, del 7 giugno, n. 14/1998, del 22 gennaio e n. 233/1999, del 16 dicembre 1999.
disgregata o menomata come conseguenza di una gestione non solidale dei propri interessi163.
Corollario dei principi di solidarietà e di unitarietà, infine, è rappresentato dall’art. 19.2 LOFCA, il quale prevede l’obbligo per le CC.AA., nell’esercizio della propria competenze normative in tema di tributi ceduti164, di mantenere una pressione fiscale effettiva globale equivalente a quella prevista nel resto del territorio nazionale.
Anche in questa circostanza, come in precedenza, con il termine equivalente non viene richiesta l’unitarietà del sistema fiscale. Quindi, sono in ogni caso ammesse differenze che non ledano il principio di eguaglianza165. Le differenti CC.AA., peraltro, possono decidere di spostare l’imposizione da un tributo ad un altro mantenendo pressoché invariata la pressione fiscale complessiva ma spostando l’onere contributivo da una fattispecie ad un’altra, andando così ad incidere su differenti soggetti passivi.
In aggiunta, va precisato che parte della dottrina spagnola sottolinea che una differente pressione fiscale tra CC.AA. non implica necessariamente una lesione del principio di uguaglianza; questo, più specificatamente, non avverrebbe nella misura in cui il differente livello impositivo si traduce in modo proporzionale sul versante delle spese, convergendo conseguentemente in una differente qualità dei servizi offerti166.
Infine, va osservato che, analogamente a quanto visto per l’Italia, anche la Spagna ha inserito in Costituzione l’obbligo dell’osservanza dei vincoli economici e finanziari provenienti dall’Unione Europea, onere che limita la capacità di spesa e che ha la finalità di responsabilizzare l’operato dei governi locali167.
163 Sentenza del Tribunal Constitucional n. 64/1990, del 5 aprile.
164 Vista l’esigua possibilità di istituire tributi propri, questo limite si sostanzia, concretamente, in un
limite generale per le CC.AA. di regime comune.
165 Come afferma J.MARTÍN QUERALT, El diseño constitucional de la Hacienda de las Comunidades, in
Revista Española de Derecho Financiero, 1988, n. 100, p. 686, «que los impuestos varíen y que la presión fiscal pueda ser distinta en las distintas CC.AA. es el precio de la autonomía».
166 Tra gli altri À.RODRÍGUEZ BEREIJO, Una reflexión sobre el sistema general de la financiación de las
Comunidades Autónomas, in Revista Española de Derecho Constitucional, 1985, n. 15, pp. 69-71; J.M.A
LAGO MONTERO, El poder Tributario de las Comunidades Autónomas, Madrid, 2000, p. 69 e A.R.RIBES,
Poder normativo autonómico y tributos cedidos, cit., p. 79.
167 I primi due commi dell’art. 135 de la Costitucion Española, difatti, affermano che «todas las
Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria» e che
«el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los
márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros». Questa
disposizione ha poi trovato attuazione attraverso la Ley Orgánica 2/2012, del 27 di aprile, sulla “Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”. Per un approfondimento si rimanda a F.A. GARCÍA PRATS, Stability pact and multi-level governance. European constraints and local public finance:
the Spanish experience, in Riv. trim. dir. trib., 2012, n. 2, pp. 25 ss.; F.ESCRIBANO LÓPEZ, La autonomía