Nell’ambito di un’analisi complessiva dell’incidenza che avrebbe potuto assumere la nozione di selettività regionale all’interno della materia del divieto di aiuti di Stato, fin dalla sentenza Azzorre54 sono state individuate tre possibile situazioni in cui una misura fiscale generale, trovando applicazione limitatamente a un’area di uno Stato membro, poteva porsi il problema riguardo al fatto che la stessa potesse costituire
53 Questa lettura sembra compatibile con la lettera e la ratio dell’art. 107 TFUE, in quanto si ha una
deroga sostanziale rispetto al sistema tributario generale che si concretizza in un beneficio ingiustificato, dal punto di vista economico, a vantaggio esclusivo di alcune tipologie di impresa ben identificabili. Difatti, va ricordato che la Comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese, in GUCE 10 dicembre 1998, 98/C 384/3, afferma che il buon funzionamento del mercato interno è ostacolato da ogni misura fiscale che instauri, a favore di talune imprese di uno Stato membro, un’eccezione all’applicazione del sistema tributario.
54 Corte di giustizia, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punti 63 ss. e Conclusioni dell’Avvocato
o meno, a seconda dell’ambito territoriale preso come riferimento per applicare l’art. 107 TFUE, un aiuto di Stato55.
La prima circostanza descritta si verifica quando il governo centrale di uno Stato membro decide in modo unilaterale di ridurre il livello impositivo per tutti gli agenti economici residenti in una determinata area geografica. Questo tipo di provvedimento dev’essere considerato selettivo, salvo sia giustificato56. Difatti, avendo il governo centrale il potere di determinare la politica fiscale sull’intero territorio dello Stato, il contesto territoriale di riferimento per verificare l’esistenza di selettività non può che essere rappresentato dal territorio dello Stato membro. Una siffatta misura, conseguentemente, non è generale in quanto ne possono beneficiare solo determinate imprese, più precisamente soltanto quelle residenti in quella specifica area del Paese membro.
Il secondo scenario possibile è quello in cui tutti gli enti territoriali del medesimo livello godono di discrezionalità nello stabilire in modo autonomo il livello impositivo per il territorio di loro competenza57. In tale caso, la Corte chiarisce che non esiste selettività poiché manca un sistema tributario generale di riferimento rispetto al quale individuare l’eccezione o la deroga58. Difatti, la nozione di selettività non è un concetto a sé stante
55 Per un’analisi approfondita su questo tema e, in modo specifico, sul rapporto tra diritto comunitario e
federalismo fiscale si veda A.CARINCI, I vincoli comunitari all’autonomia tributaria di Regioni ed Enti
Locali, in V. FICARI (a cura di), L’autonomia tributaria delle Regioni e degli enti locali tra Corte
costituzionale (sentenza n. 102/2008 e ordinanza n. 103/2008) e disegno di legge delega. Un contributo giuridico al dibattito sul federalismo fiscale, Milano, 2009, pp. 74 ss.
56 Corte di giustizia, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto 64 e Conclusioni dell’Avvocato
generale L.A. Geelhoed, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto 51, dove viene osservato che «la prima situazione si verifica quando il governo centrale di uno Stato membro decide unilateralmente che l'aliquota d'imposta nazionale debba venire ridotta riguardo ad un'area geografica designata. Tale misura è chiaramente selettiva, in quanto è presa da un unico ente e si applica esclusivamente ad una porzione geografica del territorio di sua competenza».
57 Corte di giustizia, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto 64 e Conclusioni dell’Avvocato
generale L.A. Geelhoed, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punti 52 e 53, dove si afferma che «la seconda situazione riguarda il caso in cui tutti gli enti territoriali di un particolare livello (regioni, comuni o altro), possono autonomamente stabilire l'aliquota d'imposta per il territorio di loro competenza, con riferimento o meno all'aliquota d'imposta “nazionale”» e che, come riconosciuto dalla Commisisone, «le misure adottate da un ente locale nell'esercizio di tali poteri, che siano generalmente applicabili all'interno del suo circondario, non sono selettive ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE - anche qualora un ente adotti aliquote d'imposta più basse rispetto a tutti gli altri».
58 Corte di giustizia, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto 64, dove viene sancito che una
misura adottatata dall’ente territoriale, nell’esercizio delle competenze che dispone, «non è selettiva,
poiché non risulta possibile individuare un livello impositivo normale che possa rappresentare il parametro di riferimento». In modo analogo, Conclusioni dell’Avvocato generale L.A. Geelhoed, causa
che può essere valutato in modo asettico; questa, al contrario, ha sempre bisogno di un termine di relazione con il quale poter effettuare il confronto.
La terza fattispecie, che è quella che poi si presenta nel caso concreto analizzato dalla Corte, prevede l’ipotesi in cui un ente territoriale, nell’esercizio di poteri sufficientemente autonomi rispetto al livello centrale, promuove una disciplina fiscale, applicabile unicamente alle imprese situate nel suo territorio di competenza, più favorevole di quella presente a livello statale59. La Corte, come già riscontrato in precedenza, ha stabilito che una misura di questo genere non è selettiva solo nel momento in cui l’ente decentrato sia effettivamente indipendente da un punto di vista istituzionale, procedurale e finanziario60. In questa circostanza viene specificato che l’analisi circa la sussistenza della selettività materiale deve essere limitata al territorio dell’ente decentrato, poiché questo, sulla base dell’autonomia che gli è stata riconosciuta, svolge un ruolo fondamentale nella definizione dell’ambiente politico ed economico in cui si trovano a operare le imprese61. Qualora, invece, questa autonomia non sussita, perché non completa o perché non effettiva, l’ambito territoriale di riferimento per applicare il divieto ex art. 107 TFUE deve essere costituito dallo Stato membro62.
Questa evoluzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia, in definitiva, ha portato al raggiungimento di un punto di incontro tra le preoccupazioni espresse dall’Avv. generale Saggio63, secondo il quale dietro l’espediente del decentramento istituzionale potesse nascondersi il tentativo di aggirare il divieto in materia di aiuti di Stato, e l’esigenza di evitare che da una interpretazione troppo rigida della normativa derivasse una negazione tout court delle istanze autonomistiche, venendo meno per gli Stati
59 Corte di giustizia, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto 65 e Conclusioni dell’Avvocato
generale L.A. Geelhoed, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto 54.
60 Corte di giustizia, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punti 66 e 67 e Conclusioni
dell’Avvocato generale L.A. Geelhoed, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto 55.
61 Conclusioni dell’Avvocato generale L.A. Geelhoed, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto
55.
62 Corte di giustizia, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punti 77 e 78 e Conclusioni
dell’Avvocato generale L.A. Geelhoed, causa C-88/03, Portogallo v. Commissione, punto 56.
63 Conclusioni dell’Avvocato generale A. Saggio del 1° luglio 1999, cause riunite C-400/97, C-401/97 e
C-402/97, Administración del Estado v. Juntas Generales de Guipúzcoa, Diputación Foral de Guipúzcoa
e al., in Racc., I-01073, punto 37, il quale affermava che «il fatto che le misure […] siano adottate da collettività territoriali dotate di competenza esclusiva ai sensi del diritto nazionale appare invero […] una circostanza meramente formale. Se così non fosse, lo Stato potrebbe agevolmente applicare l’applicazione, in parte del proprio territorio, delle disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato semplicemente approntando modifiche alla ripartizione interna delle competenze in determinate materie».
membri la possibilità di poter determinare liberamente il proprio assetto istituzionale interno64.