I vincoli interni, innanzitutto, sono sanciti in termini generali all’interno della Costituzione. Questi, poi, trovano una specifica e più approfondita elaborazione nella LOFCA135.
Come emergerà dalla disamina che si effettuerà di seguito, l’autonomia delle CC.AA. di regime comune, data la limitata potestà tributaria che possono esercitare emersa già nel paragrafo precedente, si sostanzia essenzialmente in una autonomia finanziaria di spesa.
134 L’art. 133.2 de la Constitucion Espanola afferma che «las Comunidades Autónomas y las
Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes».
L’art. 157.1.b), invece, elencando le risorse delle CC.AA., stabilisce che queste saranno costitutite anche da «sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales».
135 Per un’analisi più completa e dettagliata sui limiti dell’autonomia finanziaria delle CC.AA. si rinvia a
J.MARTÍN QUERALT-C.LOZANO SERRANO-J.M.TEJERIZO LÓPEZ-G.CASADO OLLERO, Curso de derecho
financiero y tributario, cit., pp. 202 ss. e ad A.R.RIBES, Poder normativo autonómico y tributos cedidos,
3.3.3.1. - Il coordinamento
D’accordo con quanto statuito dall’art. 156.1 della Costituzione, poi ripreso dall’art. 2 della LOFCA, l’autonomia finanziaria delle CC.AA. deve necessariamente conformarsi ai principi di coordinamento stabiliti a livello statale. La necessità di un coordinamento statale presuppone, come osservato dal Tribual Constitucional136, l’esistenza di competenza in capo alle CC.AA., le quali devono essere rispettate dallo Stato nella sua attività di coordinamento, al fine di perseguire l’integrazione delle differenti parti che compongono il sistema, evitando così il manifestarsi di contraddizioni e disfunzioni137.
In questa ottica, lo Stato non può esercitare la sua attività in modo discrezionale ma, all’opposto, può adottare solo quelle misure che hanno una relazione diretta con gli obiettivi di politica economica prefissati e diretti al conseguimento e al mantenimento della stabilità e dell’equilibrio economico138.
Una applicazione concreta di questo principio è costituita dal divieto di doppia imposizione, stabilito dall’art. 6 LOFCA, sui fatti imponibili già soggetti a tassazione da parte dello Stato. L’art. 19 LOFCA, similarmente, ripartendo le competenze tra Stato e CC.AA. in tema di accertamento e riscossione, costituisce espressione del medesimo obiettivo nell’ambito però della gestione dei tributi.
L’art. 3 LOFCA, per assicurare l’adeguato coordinamento tra le CC.AA. e il livello centrale, ha previsto la creazione del Consejo de Política Fiscal y Financiera139, organo
politico consultivo e deliberativo composto dal Ministro de Administraciones Públicas e dal Consejero de Hacienda di ciascuna CC.AA.
136 Sentenze del Tribunal Constitucional n. 32/1983, del 28 aprile, n. 42/1983, del 20 maggio, e,
successivamente, n. 194/2004, del 4 novembre.
137 Come osservato da M.AA.GRAU RUIZ, La coordinación legislativa en los impuestos cedidos, Madrid,
2007, p. 37, «la coordinación por si misma no es un objetivo final, pero no debemos olvidar que sí lo son
los otros principios a los que sirve: la solidaridad – que compete garantizar al Estado -, la igualdad y la eficacia que han de inspirar la actuación de los poderes públicos».
138 Sentenze del Tribunal Constitucional n 63/1986, del 21 maggio, n. 96/1990, del 24 maggio, e n.
237/1992, del 15 dicembre.
139 Per un approfondimento sul ruolo del Consejo de Política Fiscal y Financiera si rinvia a J.CALVO
VÉRGEZ, El Consejo de Política Fiscal y Ginanciera en el nuevo modelo de financiación autonómica, in
La costituzione di questo organo di governo, al fine di ridurre le frizioni e le possibili disfunzioni emergenti dai confliggenti scopi statali con quelli degli enti territoriali, fu prevista sin dalla prima versione della LOFCA140.
3.3.3.2. - Il principio di solidarietà
La Costituzione spagnola sancisce che l’autonomia finanziaria della quale devono godere le CC.AA. trova un limite nel principio di solidarietà, il quale, dopo essere stato proclamato all’art. 2 del testo costituzionale, viene espressamente ripreso in tema di autonomia finanziaria delle CC.AA. dall’art. 156.1 Cost.141.
Va osservato che questo limite, sebbene influisca sulla potestà impositiva degli enti territoriali, si concreta principalmente in una fase successiva. Difatti, lo stesso trova la sua massima attuazione attraverso la redistribuzione del gettito riscosso dalle varie CC.AA. tramite la previsione dei fondi perequativi che, viste le disuguaglianze economiche esistenti tra le varie aree all’interno dello Stato, vanno a bilanciare le differenze in termini di gettito pro capite che le varie CC.AA. sono in grado di conseguire sul loro territorio142.
140 A.R.RIBES, Poder normativo autonómico y tributos cedidos, cit., p. 67, il CPFF è un «órgano llamado
a favorecer la negociación, integrando las diversas posturas de los entes territoriales sin merma de su autonomía; y la imposición por el poder central de medidas de coordinación (coordinación jerárquica)».
141 Mentre l’art. 2 della Cost. spagnola sancisce la solidarietà tra le differenti CC.AA., l’art. 156.1 della
stessa fa riferimento alla solidarietà tra individui, in modo particolare tra tutti gli spagnoli.
142 Nello specifico va segnalato che, come meccanismo a chiusura del sistema di finanziamento, sono stati
istituiti molteplici fondi che hanno lo scopo di riequilibrare le sperequazioni esistenti. Il primo, denominato fondo di garanzia (art. 158.1 Cost. spagnola, art. 15 LOFCA e art. 9 Ley 22/2009), ha lo scopo di garantire che tutte le CC.AA. ricevano lo stesso finanziamento per abitante, aggiustato sulla base di determinati parametri, al fine di garantire i servizi pubblici essenziali. Il secondo, chiamato fondo di sufficienza globale (art. 157.1.a), Cost. spagnola, art. 13 LOFCA e art. 10 Ley 22/2009), ha funzione complementare al primo e serve per garantire il servizio delle altre funzioni cedute alle CC.AA. non considerate servizi pubblici fondamentali. Inoltre, vi è il fondo di compensazione intraterritoriale (artt. 157.1 e 158.2 Cost. spagnola e art. 16 LOFCA), che è destinato a finanziare investimenti diversi dalle spese correnti nei territori comparativamente meno sviluppati. Infine, dal primo gennaio 2010, è stato costituito il fondo di convergenza regionale (art. 22 Ley 22/2009), il quale è composto dal fondo di competitività (art. 23 Ley 22/2009) e dal fondo di cooperazione (art. 24 Ley 22/2009). Questi hanno il compito di rafforzare l’equità e l’efficienza del sistema. Mentre il secondo prevede un sistema distributivo che privilegi le CC.AA. meno ricche e con minor capacità tributaria, il primo è particolarmente significativo dal momento che è stato concepito come una sorta di premio per gli enti che esercitano in modo responsabile il proprio potere normativo, stimolando in questo modo la corresponsabilità fiscale e disincentivando la concorrenza dannosa al ribasso tra le differenti CC.AA.
3.3.3.3. - Il limite territoriale e il connesso divieto di prevedere barriere interne alla circolazione di beni e servizi tra le differenti CC.AA.
In merito alle competenze conferite alle CC.AA., il pricipio di territorialità, come sancito dal Tribunal Constitucional143, è un qualcosa che deve essere considerato
implicito al sistema delle autonomie territoriali. In quanto espressione del dovere di solidarietà, lo stesso trova applicazione nei confronti di tutte le CC.AA.144. Quindi,
benché non sia presente un limite generale esplicito, questo è stato affermato in ambito giurisprudenziale.
In ambito fiscale, tuttavia, va segnalato che l’art. 157.2 della Costituzione145, enunciato e specificato dall’art. 9 LOFCA, stabilisce che le CC.AA. non potranno in nessun caso adottare misure tributarie in relazione a beni situati al di fuori del proprio territorio o che possano ostacolare la libera circolazione delle merci o dei servizi146.
Questo divieto, essendo posto a tutela dell’unità nazionale, vincola anche le CC.AA. di regime forale e, difatti, delle disposizioni similari sono rinvenibili sia nel Concierto
económico dei Paesi Baschi147 che nel Convenio económico della Navarra148.
Questa proibizione di imposte o tasse di effetto equivalente a livello infrastatale basate sul mero superamento del confine delle CC.AA. è stata privata di rilevanza, in modo similare a quanto visto per l’Italia, con il processo di integrazione europeo.
Per un approfondimento su questo tema si rinvia a J. MARTÍN QUERALT-C.LOZANO SERRANO-J.M. TEJERIZO LÓPEZ-G.CASADO OLLERO, Curso de derecho financiero y tributario, cit., pp. 213 e 214 e a J.
ÁLVAREZ MARTÍNEZ, La financiación de las Comunidades Autónomas en España: una perspectiva
general, cit., pp. 250 ss.
143 Sentenze del Tribunal Constitucional n. 13/1988, del 4 febbraio, n. 101/1995, del 22 giugno, n.
132/1996, del 22 luglio.
144 Ex artt. 2, 138.1, 156.1 e 158.2 Cost. spagnola. A questo proposito va segnalata la sentenza del
Tribunal Constitucional n. 135/1992, del 5 ottobre, dove viene statuito che il principio di solidarietà
costituisce «un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades o regiones y la indisoluble
unidad de la Nación Española».
145 Art. 157.2 de la Constitucion Espanola:
«Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios»
146 Per un’approfondimento sul tema si rimanda ad A.R.RIBES, Poder normativo autonómico y tributos
cedidos, cit., pp. 72 ss.
147 Ex art. 3.1.c) del Concierto económico de País Vasco, il quale sancisce che i territori storici
«respetarán y garantizarán la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre
circulación de bienes, capitales y servicios en todo el territorio español, sin que se produzcan efectos discriminatorios, ni menoscabo de las posibilidades de competencia empresarial ni distorsión en la asignación de recursos».
148 Ex art. 7.1.c) del Convenio económico de Navarra, il quale stabilisce che la CC.AA. «respetará y
garantizará la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes, capitales y servicios en todo el territorio español, sin que se produzcan efectos discriminatorios».
3.3.3.4. - La riserva di legge in ambito tributario, il principio di capacità contributiva e quello di progressività
La riserva di legge relativa presente in ambito tributario, così come il principio di capacità contributiva e quello di progressività pongono dei limiti, analogamente a quanto emerso nella disamina dell’ordinamento italiano, alla potestà impositiva delle CC.AA.
A questi vincoli costituzionali, essendo espressione di principi fondamentali dell’ordinamento, si devono conformare tutti i tributi, sia che siano stati previsti da una legge statale o regionale.
In merito agli stessi, trovando un’applicazione non dissimile a quella vista analizzando le Regioni italiane, si ritiene opportuno segnalare semplicemente che il Tribunal
Constitucional149 ha sottolineato come tutte le CC.AA., indipendentemenete dal regime che le caratterrizza, nell’esercizio della loro potestà impositiva devono sottostare al rispetto di questi principi costituzionali previsti in ambito fiscale.