Innanzitutto, deve essere specificato che la potestà tributaria conferita alle Regioni dall’art. 119, comma 2, Cost., deve essere intesa come potestà di istituire e regolare prestazioni patrimoniali imposte che abbiano per oggetto fatti economici e siano destinate al concorso delle spese pubbliche regionali39.
Questa, conseguentemente, non si può esaurire nella mera esecuzione o integrazione della legge tributaria statale. Diversamente, deve essere riconosciuta l’esistenza di due distinti sistemi tributari fra loro coordinati secondo i principi stabiliti a livello centrale40.
38A questo proposito, è opportuno ricordare che l’art. 27, comma 1, della L. delega n. 42/2009, prevede
che le Regioni a statuto speciale «concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all’esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonché al patto di stabilità interno e all’assolvimento degli obblighi posti dall’ordinamento comunitario, secondo criteri e modalità stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti». Si veda, ad esempio, l’art. 51 delllo Statuto del Friuli-Venezia Giulia, l’art. 10 dello Statuto della Sardegna e gli artt. 73 e 80 dello Statuto del Trentino-Alto Adige.
39 F.TESAURO, Istituzioni di diritto tributario – Parte generale, Milano, 2011, pp. 5 ss.; A.FANTOZZI, Il
diritto tributario, Torino, 2003, pp. 52 ss. Per una critica di questo approccio si veda G. FALSITTA,
Manuale di diritto tributario - Parte generale, Padova, 2010, p. 23, il quale sottolinea che “nella
individuazione dei connotati distintivi deli istituti giuridici lo scopo non è rilevante, la funzione sì. Ebbene, la funzione tipica dell’imposta […] è quella propria delle obbligazioni di riparto».
40 Corte Cost., sentenza n. 102, del 15 aprile 2008. Sul punto si veda G.BIZIOLI, L’autonomia finanziaria
e tributaria regionale, cit., p. 63. In questo senso, F.GALLO, Prime osservazioni sul nuovo art. 119 della
Costituzione, in Rass. trib., 2002, n. 2, p. 588; A. BRANCASI, L’autonomia finanziaria degli enti
territoriali: note esegetiche sul nuovo art. 119 Cost., in Reg., 2003, n. 1, pp. 50-51; L.DEL FEDERICO,
Orientamenti di politica legislativa regionale in materia di tributi locali, in Fin. loc., 2003, n. 4, p. 514;
G.BIZIOLI, I principi statali di coordinamento condizionano l’efficacia della potestà tributaria regionale.
La Corte costituzionale aggiunge un altro elemento alla definizione del nuove federalismo fiscale, in Giur. cost., 2004, n. 1, p. 555; A.FANTOZZI, Riserva di legge e nuovo riparto della potestà normativa in
materia tributaria, cit., p. 43 e A.GIOVANARDI, L’autonomia tributaria degli enti territoriali, Milano,
2005, pp. 190-191.
Altra parte della dottrina, diversamente, ha sottolineato che quella tributaria non sarebbe una “materia”, bensì un potere strumentale all’esercizio delle funzioni assegnate alle Regioni e che il fondamento di tale potere debba essere individuato nell’art. 119 Cost. Si veda F.TESAURO, Le basi costituzionali della
fiscalità regionale e locale, in Fin. loc., 2005, n. 9, p. 21, S.F.COCIANI, L’autonomia tributaria regionale
In secondo luogo, dalla lettura congiunta degli artt. 117, comma 1, e 119, commi 1 e 2, Cost., emerge chiaramente l’esistenza di vincoli sia “interni” che “esterni”, di diverso contenuto e portata, che vanno a delimitare l’autonomia finanziaria degli enti territoriali. I vincoli interni, derivano dal fatto che la potestà tributaria regionale debba essere esercitata in armonia sia con la Costituzione che con i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario41.
Mentre l’applicazione dei vincoli costituzionali è stata estesa anche alle Regioni a statuto speciale, i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario costituiscono un limite che rileva esclusivamente nei confronti delle Regioni a statuto ordinario.
Questo coordinamento, in quanto inserito tra le materie di legislazione concorrente ex art. 117, comma 3, Cost., trova attuazione concreta attraverso l’iterazione di due fonti distinte: quella statale, che si occupa dei principi fondamentali e trova applicazione in tutte le Regioni a statuto ordinario, e quella regionale, che attua e integra i principi fondamentali e che ha efficacia solo all’interno del sistema tributario regionale da cui è stata adottata42. Questa attività di coordinamento, conseguentemente, deve essere ispirata dal principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni e ha il compito di «definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali»43.
In attesa che attraverso una legge statale di coordinamento venisse data attuazione al novellato Titolo V della Costituzione, la Corte Costituzionale privilegiò una lettura conservatrice sostenendo che fosse vietata, per le Regioni a statuto ordinario, la possibilità di disciplinare tributi già istituiti da legge statale o di istituirne altri aventi lo stesso presupposto44.
della Repubblica. I principi costituzionali, Bologna, 2004, p. 273 e A. GIOVANNINI, Sul federalismo
fiscale che non c’è, cit., p. 1312.
41 Ex art. 119, comma 2, Cost.
42In questo senso F.GALLO, Prime osservazioni sul nuovo art. 119 della Costituzione, cit., pp. 596-597;
F.TUNDO, Quali prospettive per una condivisa attuazione dell’autonomia tributaria di Regioni ed enti
locali, in Dir. prat. trib., 2003, n. 4, I, p. 697; A. BRANCASI, L’autonomia finanziaria degli enti
territoriali: note esegetiche sul nuovo art. 119 Cost., cit., pp. 58-59; L.DEL FEDERICO, Orientamenti di
politica legislativa regionale in materia di tributi locali, cit., pp. 516-517; A. MORRONE, Il sistema
finanziario e tributario della Repubblica. I principi costituzionali, cit., pp. 213-214 e G. BIZIOLI,
L’autonomia finanziaria e tributaria regionale, cit., p. 67.
43 Corte Cost., sentenza n. 37/2004, del 26 gennaio 2004. 44 Corte Cost., sentenza n. 102/2008.
In mancanza di una legge statale di coordinamento, pertanto, l’esercizio della potestà tributaria regionale è stato delimitato a quei fatti economici non ancora assoggettati a imposizione statale, ovvero non più assoggettati a imposizione statale45.
Successivamente, la legge delega46 che ha dato attuazione al nuovo art. 119 Cost. ha incluso tra i principi cardine quello del divieto di doppia imposizione del medesimo presupposto. Ciò significa che le Regioni a statuto ordinario non possono assumere quale base per i tributi propri quei fatti economici già considerati dallo Stato. Poiché i fatti economici non sono illimitati e dal momento che lo Stato ha già sottoposto a tassazione la quasi totalità degli stessi, all’intervento regionale è stato lasciato uno spazio piuttosto circoscritto.
Da queste prime considerazioni appare immediatamente evidente come l’autonomia tributaria delle Regioni a statuto ordinario, essendo ancorata a una finanza derivata dipendente dal bilancio statale e caratterizzata da una disciplina pressoché unitaria, sia alquanto limitata47.
Difatti, essendo la quasi totalità dei tributi riservati allo Stato centrale, la politica fiscale delle Regioni è decisamente circoscritta48.
Queste, in linea di massima, potranno istituire, principalmente, tributi di natura paracommutativa, ovverosia basati sulle prestazione pubbliche rese, e potranno cercare di individuare quei presupposti, come l’ambiente, che per il momento non sono colpiti a livello statale.
45 Sentenza Corte Cost. n. 102/2008. In dottrina, G. BIZIOLI, L’autonomia tributaria e finanziaria
regionale, cit., p. 65; P.GIARDA, Le regole del federalismo fiscale nell’art. 119: un economista di fronte
alla nuova Costituzione, in Reg., 2001, n. 6, p. 1434; L. DEL FEDERICO, Orientamenti di politica
legislativa regionale in materia di tributi locali, cit., pp. 521 ss.; A.GIOVANARDI, L’autonomia tributaria
degli enti territoriali, cit., p. 219 ss. ed E. DELLA VALLE, Il c.d. federalismo fiscale nell’ottica del
tributarista: nihil sub sole novi, in Costituzionalismo.it, 2010.
46 Art. 2, secondo comma, lett. o), della L. delega n. 42/2009. Come criterio direttivo generale viene
stabilita «l’esclusione di ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto, salvo le addizionali previste
dalla legge statale o regionale».
47 G.BIZIOLI, L’autonomia tributaria e finanziaria regionale, cit., p. 65, il quale osserva che «il riparto
formale della competenza tributaria fra Stato e Regioni si è tradotto in una riserva di competenza a favore dello Stato, ovvero in una soluzione di conservazione della uniformità e omogeneità del sistema tributario nazionale». A questo proposito, benché siano passati quasi trent’anni, rimangono pienamente attuali le osservazioni svolte da F.TESAURO, In tema di potestà tributaria delle Regioni, in Reg., 1987, n. 6, p.
1610, dove, riguardo all’autonomia tributaria delle Regioni a statuto ordinario, viene affermato che «significa potestà normativa assolutamente vincolata, sostanzialmente vuota di capacità di determinazione di scelte autonome; è, insomma, un’autonomia inautonoma».
48 A.GIOVANNINI, Sul federalismo fiscale che non c’è, cit., p. 1316, il quale aggiunge che tali conclusioni
sono confermate anche dalla impossibilità di considerare la destinazione del gettito tributario fra gli elementi qualificativi della nozione di “tributo proprio”.