L’imposta regionale sulle attività produttive è stata oggetto di scrutinio da parte della Commissione65 nel corso del 2005. In quell’occasione, nell’ambito dell’analisi della compatibilità con il divieto in materia di aiuti di Stato di agevolazioni che il Governo italiano aveva pensato di introdurre al fine di favorire lo sviluppo economico di aree in cui era presente un elevato livello di disoccupazione, la Commissione, analizzando l’imposta italiata nella sua globalità, si allineò a quanto statuito dall’Avv. generale L.A. Geelhoed nelle conclusioni presentate in merito al caso Azzorre, ossia che il fatto che tutte le Regioni hanno la possibilità di variare l’aliquota dell’imposta all’interno di un intervallo prefissato a livello centrale non presenta, in quanto tale, profili di selettività territoriale, poiché è assente un sistema tributario di riferimento con il quale poter paragonare il livello impositivo regionale66.
In queste circostanze, quindi, eventuali profili di selettività materiale andranno valutati all’interno del territorio di competenza della Regione e potranno essere rilevati solamente se l’agevolazione tributaria non troverà un’applicazione generale all’interno di questo più ristretto ambito territoriale di riferimento.
64 Sul punto si veda A.CARINCI, Autonomia tributaria delle Regioni e vincoli del Trattato dell’Unione
europea, cit., p. 1219, e F.M.CARRASCO GONZÁLEZ, Ayudas de Estado, poder tributario y regiones: El
criterio de la selectividad territorial, in F.ESCRIBANO LÓPEZ (Et. Al.) (Coordinadores), El impacto del
Derecho de la UE en el poder tributario de las CC.AA., Navarra, 2011, p. 200, il quale, a proposito di
questa evoluzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia, sottolinea che «pone coto a la
interpretación radical realizada inicialmente por la Comisión que, en última instancia, impedía el ejercicio de competencias tributarias por parte de los entes regionales, lo que entraba en clara contradicción con el hecho que algunos Estados miembros habían decidido libremente instaurar un modelo de descentralización fiscal en sus territorios, con pleno reconocimiento constitucional».
65 Decisione della Commissione Europea n. 198/2005, del 7 dicembre 2005.
66 Decisione della Commissione Europea n. 198/2005, del 7 dicembre 2005, punto 44. La Commissione,
nello specifico, ha affermato che «il fatto che tutte le regioni abbiano la facoltà di aumentare o ridurre l'aliquota di base, del 4,25%, di un punto percentuale rispecchia un’applicazione simmetrica del sistema di tassazione nel quale tutte le regioni hanno pari diritto, sia dal punto di vista giuridico che pratico, di aumentare o ridurre l’imposta e non comporta, in quanto tale, la presenza di aiuti di stato. Tale conclusione non pregiudica la valutazione di specifiche facoltà riconosciute solamente a certe regioni né le differenziazioni settoriali che possono essere attuate da certe regioni».
La Commissione67, più recentemente, è tornata sul medesimo argomento per valutare la compatibilità delle modifiche approvate alla disciplina IRAP da parte della Provincia autonoma di Bolzano. La Commissione, reputando sussistenti i requisiti statuiti dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia per poter considerare indipendente l’ente decentrato, ha ritenuto che l’ambito di riferimento per valutare la selettività materiale della normativa era costituito dalla Provincia autonoma68. Conseguentemente, dal momento che la riduzione dell’aliquota IRAP adottata dalla Provincia autonoma non presentava elementi di selettività materiale, poiché si applicava in egual misura a tutte le imprese stabilite nel territorio di sua competenza, questa nuova normativa è stata valutata compatibile con l’ordinamento europeo69.
A questo punto appare opportuno affrontare il tema della cosiddetta “fiscalità di vantaggio” regionale, concetto introdotto dalla L. Delega n. 42/2009, che tra i suoi principi direttivi prevedeva l'individuazione, in conformità con il diritto europeo, di forme di fiscalità di sviluppo, con particolare riguardo alla creazione di nuove attività di impresa nelle aree sottoutilizzate70.
Questa finalità ha trovato una esplicita, seppure parziale, attuazione all’interno del decreto attuativo in tema di federalismo fiscale regionale, dove, oltre alla facoltà di azzerare l’IRAP, è stato previsto che le Regioni, nel rispetto della normativa dell'Unione europea e degli orientamenti giurisprudenziali della Corte di giustizia dell'Unione europea, possano disporre deduzioni dalla base imponibile71.
A questo proposito, innanzitutto, deve essere evidenziato che, in linea generale, quando un ente sub-statale, nell’esercizio di un autonomo potere tributario, determina l’imposizione in maniera mirata agevolando specifici settori o aree particolari del proprio territorio, viola il divieto in materia di aiuti di Stato. Questo è dovuto al fatto
67 Decisione della Commissione Europea C(2014) 5309 final, del 31 luglio 2014.
68 Decisione della Commissione Europea C(2014) 5309 final, punto 33. La Commissione, difatti, afferma
che «la misura notificata è stata adottata da un'autorità locale (la Provincia autonoma di Bolzano) che, sul piano costituzionale, risulta dotata di uno statuto politico e amministrativo distinto da quello del governo centrale. La misura è stata adottata senza che il governo centrale avesse la possibilità di intervenire direttamente in merito al suo contenuto. Per quanto concerne le conseguenze economiche della misura che prevede la riduzione dell'aliquota IRAP, sembra che nel caso di specie il vantaggio fiscale non sia compensato da sovvenzioni o contributi provenienti da altre regioni o dal governo centrale».
69 Decisione della Commissione Europea C(2014) 5309 final, punti 29 e 35. La Commissione, difatti,
conclude che la normativa adottata dalla Provincia autonoma di Bolzano non presenta profili di selettività né territoriali e nemmeno materiali.
70 Ex art. 2, comma 2, lett. mm) della L. Delega n. 42/2009.. 71 Ex art. 5, comma 1, del D. Lgs. n. 68/2011.
che, in questa circostanza, il sistema di riferimento da considerare per valutare la selettività, materiale o territoriale, della misura è quello dell’ente decentrato che esercita in maniera autonoma la propria potestà impositiva72.
Ad ogni modo, vista la finalità dell’intervento che si propone di agevolare la creazione di nuove imprese e quindi di favorire l’occupazione in aree sottoutilizzate, questi provvedimenti, anche qualora non si tratti di misure generali applicabili su tutto il territorio dell’ente sub-statale o non siano usufruibili da tutti gli operatori, dovrebbero essere ammissibili in quanto rientranti tra gli aiuti che possono considerarsi compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 107, comma 3, del TFUE73. Questi, nello specifico, dovrebbero essere compresi tra gli aiuti cosiddetti regionali o tra quelli settoriali, a seconda che siano applicabili a un’area delimitata dell’ente decentrato ovvero a specifiche attività. Va comunque messo in evidenza che queste deroghe sono sottoposte a limiti stringenti, non solo quantitativi, e che la procedura impone la previa comunicazione alla Commissione74.
Per queste ragioni, quindi, sono tuttora pienamente condivisibili le perplessità espresse dalla dottrina75 all’indomani dell’approvazione della Legge Delega n. 42/2009 sulla consistenza effettiva, in termini di margini dell’esercizio della potestà regionale compatibili con il diritto europeo, di questa “fiscalità di vantaggio” connessa all’autonomia degli enti locali76.
72 A. CARINCI, Autonomia tributaria delle Regioni e vincoli del Trattato dell’Unione europea, cit., p.
1221 e G. MELIS, La delega sul federalismo fiscale e la cosiddetta “fiscalità di vantaggio”: profili
comunitari, in Rass. trib., 2009, n. 4, p. 1018, il quale evidenzia che nei casi in cui l’ente territoriale sia
autonomo secondo la giurisprudenza Azzorre, questo «non elimina la necessità che le misure previste rispettino sia il divieto di ulteriore frammentazione territoriale delle misure agevolative, sia il divieto di selettività materiale».
73 L’art. 107, par. 3, del TFUE prevede che «possono considerarsi compatibili con il mercato interno:
a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, nonché quello delle regioni di cui all'articolo 349, tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale;
b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro;
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;
d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune;
e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione».
74 Per un approfondimento sugli aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno si
veda F.TENUTA, Deroghe al principio di incompatibilità, in L.SALVINI (a cura di), Aiuti di Stato in
materia fiscale, Padova, 2007, pp. 245 ss.
75 Su tutti G.MELIS, La delega sul federalismo fiscale e la cosiddetta “fiscalità di vantaggio”: profili
comunitari, cit., pp. 117-1120.