È a New York, nel corso della Sessione Speciale dell‟Assemblea Generale delle Nazioni Unite – dal 6 all‟8 settembre del 2000 – che 189 tra Capi di Stato e di Governo approvano la
Dichiarazione del Millennio, sottoscrivendo l‟impegno a dimezzare la povertà assoluta nel
mondo entro il 2015, per poi sradicarla entro il 2025. Nella Dichiarazione si definiscono 8 obiettivi – gli ormai celebri Obiettivi del Millennio85:
1. Eliminare la povertà estrema e la fame – dimezzando, entro il 2015, la percentuale di persone che vivono con meno di un dollaro al giorno e di persone che soffrono la fame.
83 SCHUNK 1997, p. 14. 84
BONAGLIA, DE LUCA 2006, p. 25.
85 Gli 8 Obiettivi sono articolati in 18 traguardi intermedi, misurabili attraverso 48 indicatori oggettivamente
2. Diffondere l‟istruzione elementare a livello universale – facendo in modo che, entro il 2015, ogni bambino, nel mondo, sia in grado di portare a termine il ciclo completo di istruzione primaria.
3. Promuovere le pari opportunità e l‟empowerment delle donne – eliminando le disuguaglianze di genere nell‟istruzione primaria e secondaria entro il 2005 e a tutti i livelli entro il 2015.
4. Ridurre la mortalità infantile – riducendo di due terzi, entro il 2015, il tasso di mortalità infantile dei bambini al di sotto dei cinque anni.
5. Migliorare la salute materna – riducendo il tasso di mortalità materna di tre quarti, entro il 2015.
6. Combattere l‟HIV/AIDS, la malaria e le altre malattie – arrestare e invertire la tendenza alla diffusione dell‟HIV/AIDS, della malaria e di altre malattie, come la tubercolosi. 7. Assicurare la sostenibilità ambientale – integrando i principi di sviluppo sostenibile nelle
politiche e nelle azioni, arrestando la perdita delle risorse ambientali e intervenendo sulle condizioni abitative dei poveri.
8. Sviluppare un partenariato globale per lo sviluppo sostenibile – attraverso la cooperazione internazionale, una liberalizzazione del commercio che risponda ai bisogni dei paesi poveri, la riduzione e la cancellazione del debito, il massiccio trasferimento di tecnologie. Gli Obiettivi del Millennio – spesso citati con l‟acronimo inglese MDG – rappresentano un nuovo inizio, tanto per lo sviluppo quanto per la cooperazione che cerca, nuovamente, di reinventarsi86. Nell‟ultima parte degli anni ‟90, del resto, «cominciò a manifestarsi una certa stanchezza da parte dei donatori»87: il volume degli aiuti calava, così come la fiducia nelle reali capacità della cooperazione di portare sviluppo88.
Lotta alla povertà, misure a sostegno della sostenibilità, la salute, le pari opportunità, la cooperazione, l‟istruzione e l‟ambiente: sono diverse le dimensioni che caratterizzano lo sviluppo targato Terzo Millennio.
La cooperazione internazionale è chiamata in causa esplicitamente in relazione alla costituzione di un partenariato globale per lo sviluppo – l‟ottavo obiettivo – ma gli otto MDG diventano, più in generale, la nuova cornice dell‟azione. È a questi obiettivi che devono ispirarsi gli operatori del settore; è a questi obiettivi che devono allinearsi azioni, tattiche e
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Allo stesso tempo, nascono come risultato di un processo storico e quindi raccontano dell‟evoluzione, teorica e pratica, della cooperazione e del concetto stesso di sviluppo. «È stata la sintesi finale dei risultati di un decennio di conferenze internazionali delle Nazioni Unite sullo sviluppo, culminate appunto negli Obiettivi di sviluppo del millennio (Millennium Development Goals, MDGs), che a loro volta ricalcano l‟elaborazione formulata quattro anni prima dall‟OCSE (attraverso gli International Development Goals)» (ZUPI 2009, p. 3).
87 MOYO 2010, p.57.
88 «I dubbi e le perplessità circa l‟efficacia sono accompagnati da una diminuzione delle risorse monetarie
disponibili che porta a parlare in modo ricorrente di “stanchezza dell‟aiuto”, aid fatigue. Nel 2001, l‟aiuto pubblico allo sviluppo dei paesi membri del DAC raggiunge lo 0,22% del PNL (65,5 miliardi di dollari US, in termini assoluti, diretti verso i PVS e i paesi in transizione), mentre negli anni ‟70 e ‟80 aveva rappresentato una percentuale dello 0,33%. La contrazione dell‟APS risulta ancora maggiore quando si prende in considerazione che aiuto umanitario e riduzione del debito […] contribuiscono a sottrarre risorse alle iniziative di sviluppo, cioè che la diminuzione dei finanziamenti è accompagnata anche da un cambiamento di ciò che i donatori calcolano come aiuto» (IANNI 2004, p. 74).
strategie. La cooperazione è parte della strategia ma lo sviluppo è una dinamica decisamente più ampia che non si può ridurre agli aiuti.
Meno di due anni dopo, nel marzo del 2002, si tiene in Messico – a Monterrey – la Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo e si formalizza la nozione di un partenariato globale (tra Nord e Sud) volto al finanziamento degli Obiettivi del Millennio. «È stato il primo incontro ad essere organizzato dalle Nazioni Unite in stretta collaborazione con la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale, l‟Organizzazione mondiale del commercio, rappresentanti della società civile e del settore privato, a testimonianza dell‟importanza accordata alla partnership e della nascente e assolutamente nuova disposizione manifestata dalle istituzioni finanziarie internazionali e dalle agenzie delle Nazioni Unite a definire insieme politiche e ad operare altrettanto congiuntamente. L‟obiettivo principale era di reperire le risorse necessarie a colmare il divario fra disponibilità e richieste per la realizzazione degli obiettivi indicati dalle conferenze mondiali delle Nazioni Unite degli anni novanta»89.
Il cosiddetto Consenso di Monterrey identifica sei aree sulle quali devono confluire gli sforzi della comunità internazionale per promuovere lo sviluppo nei Paesi più poveri:
1. la mobilitazione di risorse interne per lo sviluppo; 2. la mobilitazione di risorse internazionali;
3. il commercio internazionale come motore di sviluppo; 4. la cooperazione allo sviluppo;
5. misure di riduzione del debito estero;
6. le questioni sistemiche, cioè la coerenza e la consistenza del sistema monetario, finanziario e commerciale internazionale nel sostenere lo sviluppo.
È la reciproca assunzione di responsabilità che deve caratterizzare l‟azione – l‟impegno per lo sviluppo – e anche la cooperazione: donatori e beneficiari, Paesi sviluppati e Paesi in via di Sviluppo devono lavorare congiuntamente – tutti uniti per lo sviluppo90.
L‟11 settembre ha intanto gettato su presente e futuro profonde inquietudini che anche la cooperazione recepisce: la sicurezza diventa un nuovo fronte – non sempre chiaro e non privo di conseguenze ambigue – sul quale lavorare. «Quel giorno, molto è cambiato, in parte a causa della reazione poco meditata e saggia del governo degli Stati Uniti»91.
Allargati i confini dello sviluppo e richiamata l‟attenzione sul ruolo della cooperazione, si cerca un‟intesa anche sugli aspetti quantitativi e qualitativi degli aiuti.
In diverse sedi ufficiali, si ribadisce l‟impegno a destinare agli aiuti lo 0,7% del PIL dei Paesi più avanzati: è una promessa vecchia92, più volte disattesa soprattutto dai donatori più rilevanti – i Paesi del G8 in primis. L‟impegno è però rinnovato; viene incorporato tra gli
89 IANNI 2004, p. 75. 90
«I risultati raggiunti al termine della conferenza appaiono, tuttavia, deludenti: i temi più conflittivi, come quello della riduzione del debito estero, dell‟accesso ai mercati, della definizione di un sistema di tassazione delle transazioni finanziarie e del rapporto tra investimenti esteri diretti e processi di sviluppo, sono rimasti fuori dall‟agenda o hanno trovato soluzioni timide e di compromesso» (Ibidem).
91
SACHS 2005, p. 227.
92 L‟obiettivo dello 0,7%, è stato indicato nel 1969 dalla Commissione Pearson e recepito come tale dalla
indicatori da verificare per il raggiungimento degli Obiettivi del Millennio e l‟Unione Europea, già nel 2002, fissa una propria tabella di marcia per raggiungere tale obiettivo, progressivamente, entro il 201593.
Gli attori della cooperazione cercano di convergere anche sulle modalità di intervento – sugli aspetti qualitativi; la questione dell‟efficacia degli aiuti diventa prioritaria.
Dopo un primo incontro a Roma nel 2003, a Parigi nel 2005 si tiene il secondo Forum sull‟efficacia degli aiuti; si produce un documento94
che impegna le parti ad adottare una serie di misure volte a incidere sulla qualità degli interventi di cooperazione95. Si definiscono 12 obiettivi concreti e misurabili, raggruppati in 5 dimensioni chiave:
1. TITOLARITÀ (ownership). I PVS devono stabilire autonomamente le proprie strategie per
lo sviluppo – come nel caso dei Poverty Reduction Strategy Papers – potenziando le proprie istituzioni e combattendo la corruzione;
2. ALLINEAMENTO. Il contributo dei donatori deve allinearsi alle strategie scelte dai beneficiari;
3. ARMONIZZAZIONE. I donatori devono coordinare la propria azione, semplificare le procedure e condividere le informazioni al fine di evitare sovrapposizioni e duplicazioni. 4. GESTIONE BASATA SUI RISULTATI. Beneficiari e donatori devono puntare al conseguimento
di risultati concreti e monitorarli costantemente.
5. RESPONSABILITÀ RECIPROCA (accountability). Donatori e beneficiari sono entrambi
responsabili per i risultati dello sviluppo, gli uni verso gli altri e tutti dinanzi alla popolazione96.
Tra il 2001 e il 2007, l‟APS effettivamente cresce: l‟aumento, in termini reali, è del 40% ma una parte significativa dei fondi è destinata agli aiuti umanitari e ad iniziative legate alla riduzione del debito.
Le dichiarazioni continuano e si moltiplicano, ci si continua a dichiarare a favore dell‟aumento degli aiuti ma alle parole non sempre seguono i fatti: il caso dell‟Italia, che verrà trattato più avanti, è in questo senso emblematico ed inquietante anche se non necessariamente (per fortuna) rappresentativo.
Alcuni governi, ma soprattutto le organizzazioni non governative e numerose espressioni della società civile – fanno regolarmente notizia gli interventi, tra gli altri, di Bono e Bob Geldof – si mobilitano a sostegno della campagna dello 0,7% e del raggiungimento degli Obiettivi del Millennio.
Nel 2008 in Ghana, ad Accra, si svolge il terzo Forum sull‟efficacia degli aiuti; si adotta l‟Accra Agenda for Action, un documento che sottolinea come i progressi fatti dai precedenti
93
Nel marzo del 2002 a Barcellona – in sede di Consiglio dei ministri dell‟UE – e poi nelle Conclusioni del Consiglio europeo del 24 maggio 2005, L‟Unione Europea si è impegnata a portare il livello medio dell‟APS (con riferimento ai Paesi membri dell‟UE a 15) dallo 0,33% del PIL del 2002 allo 0,39% del 2006, per poi raggiungere lo 0,51% nel 2010 e lo 0,7% nel 2015.
94
La Dichiarazione di Parigi sull‟Efficacia degli aiuti, firmato da oltre 100 tra Paesi (donatori e beneficiari), organizzazioni internazionali e attori della società civile.
95 La Dichiarazione di Parigi «stabilisce da un lato le regole di ingaggio dei paesi donatori, finalizzate a rispettare
la sovranità dei paesi in via di sviluppo nella scelta delle proprie priorità, e dall‟altro i parametri di garanzia da parte dei paesi riceventi per un‟utilizzazione trasparente e democratica dei fondi» (GALTIERI 2010, p. 423).
incontri di Roma e Parigi non siano ancora del tutto soddisfacenti e la necessità di focalizzare su tre aspetti in particolare: il rafforzamento dell‟ownership; la costruzione di partenariati più inclusivi ed efficaci; l‟accountability, ovvero la responsabilità del proprio operato97
.
Dal 20 al 22 settembre del 2010 a New York si è tenuto un vertice delle Nazioni Unite volto a tracciare un bilancio sullo stato di raggiungimento degli Obiettivi del millennio, a dieci anni dal lancio di tali obiettivi e a cinque dalla scadenza stabilita.
In estrema sintesi, gli obiettivi appaiono ancora lontani e probabilmente solo alcuni verranno raggiunti. I progressi in termini di riduzione della povertà sono di fatto in gran parte da attribuire alla crescita di alcuni grandi Paesi, trainanti, come la Cina, l‟India e il Brasile. È deludente la performance della cooperazione internazionale: i donatori più importanti continuano a disattendere le aspettative e a non rispettare gli impegni presi. Non mancano comunque dei risultati concreti: solo negli ultimi tre anni il numero di bambini che non va a scuola è sceso di 45 milioni (secondo obiettivo); le terapie anti-Aids somministrate ai pazienti sono decuplicate negli ultimi 5 anni (sesto obiettivo).
La strada verso il raggiungimento degli MDG resta ancora, decisamente, in salita.