Gli organismi di partecipazione in Castilla-La Mancha

Il modello di partecipazione di Castilla-La Mancha trova il proprio fondamento nel rico- noscimento della centralità dei cittadini e degli utenti come fulcro del sistema sanitario della regione, principio affermato attraverso il piano di salute 2001-2010 (Bleda-Garcia, Gomez, Carratero 2008) e disciplinato dal decreto 61/2007, de ampliación de los órganos de partici-

pación del Área de Salud de Puertollano

con el objetivo de superar el tradicional modelo de asesoramiento y consulta y hacer posible un mayor grado de participación en la toma de decisiones de la gestión sanitaria. Siendo los objetivos clave los siguientes: incrementar la participación ciudadana en salud, haciéndola más activa; contribuir a mejorar la gestión de la administración sanitaria regional, y en especial la del área de salud de Puertollano; corresponsabilizar a los diferentes agentes clave de salud en la toma de decisiones; incrementar y mejorar la información, la formación y la transparencia en las decisiones que afectan a la salud de los ciudadanos, y contribuir positivamente a la política sanitaria regional (ivi: 700).

Il percorso di partecipazione, iniziato nel 2008 si è concluso nel novembre 2009 con l’adozione del Borrador de la propuesta del modelo de participación en salud che da quest’anno è in fase di sperimentazione nella zona di Teruel. Per un approfondimento sul percorso di partecipazione realizzato e sui contenuti della bozza di proposta rimandiamo al sito istituzionale: http://aragonparticipa.aragon.es/

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Ancora una volta siamo di fronte ad un elevato grado di istituzionalizzazione del processo

partecipativo (1). Prima di procedere oltre nell’analisi è opportuno precisare che il modello

sviluppato dal decreto è stato ad oggi applicato esclusivamente nell’area di Puertollano, qua- le contesto territoriale preferenziale in virtù del vivace tessuto associativo presente e al suo essere articolato in un’unica area amministrativa, ma che a seguito di questa sperimentazione è stato di recente riconosciuto dalla Comuidad Autonoma quale modello di riferimento da applicare in tutte le altre aree sanitarie di competenza (Blenda-Garcia et al. 2010b). Grazie proprio alla valutazione realizzata sull’esperienza di Puertollano nel triennio 2008-2010 da un’equipe di sociologi, amministratori e membri degli organismi di partecipazione (Blenda- Garcia et al. 2010a; Blenda-Garcia et al. 2010b), la nostra analisi potrà giovarsi oltre che del disposto normativo anche delle prime risultanze dei funzionamenti del modello.

Abbiamo detto come il decreto istituisca tre nuovi organismi di partecipazione: il Foro

Partecipativo de Salud, il Foro Virtual de Salud e il Conseyo de Participatión y Administra- ción, che cooperano tra loro per svolgere la funzione assegnata al percorso partecipativo all’interno del processo di decision-making pubblico (2), ovvero proporre contenuti da inse-

rire all’interno del Contrato de Gestión del área de salud, atto di programmazione e gestione con orizzonte annuale che rappresenta l’oggetto di competenza del processo partecipativo

(3).

In ragione della funzione specifica assegnata, i tre organismi hanno differenti legittima-

zioni a partecipare (4) e svolgono una funzione precipua nel processo di elaborazione delle

proposte. Il Foro Partecipativo de Salud del Área è l’organo collegiale della partecipazione diretta dei cittadini e delle associazioni che risiedono o operano nel territorio di riferimento e ha il compito di proporre ed elaborare proposte in riferimento al Contrato de Gestión del

área de salud. Al suo interno si articola in una assemblea plenaria, quale organo catalizzato-

re delle proposte che emergono dai diversi componenti che saranno poi discusse, esaminate e vagliate dal Consiglio del Foro. Dispone inoltre di un coordinatore e di un segretario (artt.3- 6). Il Foro Virtual de Salud è invece la sede della partecipazione diretta dei cittadini e ha il compito di raccogliere proposte e suggerimenti individuali in merito al Contrato de Gestión

del área de salud (artt.9-10). Infine ilConsejo de Participación y Administración, composto

da rappresentanti dei cittadini e dell’Amministrazione sanitaria, con una maggioranza di cit- tadini, è l’organo di coordinamento della partecipazione. Ha il compito di raccogliere, ana- lizzare e valutare le proposte del Foro Partecipativo de Salud del Área, sottoporre le propo- ste selezionate al direttore Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM) perché pos- sa esaminarle e approvarle congiuntamente con il direttore dell’area di salute e di effettuare il monitoraggio e la valutazione del grado di realizzazione degli accordi adottati attraverso il

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Se quindi la legittimazione a partecipare (4) è individuale e libera per quanto riguarda il Forum Virtuale, i nostri riferimenti documentali non ci consentono di comprendere come siano individuati i rappresentanti dei cittadini all’interno del Consejo de Participación y Ad-

ministración. Apprendiamo invece che la partecipazione al Foro Partecipativo de Salud av-

viene per autoselezione, ovvero vengono accettate le associazioni, di qualsiasi tipo che mani- festino, attraverso la compilazione di un modulo di iscrizione, il loro interesse a prendere parte al forum (Blenda-Garcia et al. 2010a: 9). Va detto che l’apertura dei termini per l’iscrizione a partecipare è stata preceduta da una massiccia campagna di informazione e comunicazione orientata a far conoscere il nuovo organismo, le sue funzioni e le modalità di adesione. Se la prima Assemblea risultava composta da quarantatre componenti – tra asso- ciazioni di famigliari, movimenti sociali, sindacati, associazioni professionali, associazioni sportive e associazioni culturali, associazioni di pazienti e di consumatori utenti, nonché as- sociazioni femminili, giovanili e di anziani – l’anno successivo, anche a seguito di un’ulteriore campagna orientata a far conoscere l’esistenza e l’attività del forum, si è assisti- to ad un incremento numerico di 15 unità (ibidem).

Il grado di controllo/trasparenza del processo di definizione dei contenuti (5) del Contra-

to de Gestión del área de salud sembra piuttosto efficace. Per quanto riguarda la trasparenza

e il controllo verso l’interno apprendiamo anzitutto dell’esistenza di un piano di formazione orientato a fornire ai membri degli organismi gli strumenti minimi per comprendere il conte- sto all’interno del quale si esplica il loro ruolo nonché i confini dello stesso e gli strumenti precipui a loro disposizione “el Plan de Formación contemplaba como objetivos el formar a los componentes del Foro Participativo en aspectos de organización sanitaria, participación ciudadana y presupuestos participativos, y como consecuencia se debían crear documentos de trabajo y llevar a cabo jornadas de formación” (ibidem).

L’iter consente inoltre di monitorare piuttosto efficacemente il percorso di selezione delle proposte attraverso i vari livelli fino alla loro adozione da parte del direttore del Servicio de

Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM) in accordo con il direttore dell’area di salute.

Nell’anno 2008 delle 79 proposte iniziali, raccolte dai membri del Forum di salute e dal Fo- rum Virtuale, 11 sono state sottoposte agli organi decisionali e, tra queste, 9 sono state accol- te ed inserite nel contratto di gestione (ivi: 10-11).

L’impostazione generale del modello, fondata eminentemente sull’autoselezione dei par- tecipanti (sia al forum virtuale che al forum di salute) necessita di un elevato livello di co- municazione esterna, motivo per cui è stato elaborato un piano di comunicazione mirata

el Plan de Comunicación definía los criterios básicos de comunicación – interna, externa y

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los ciudadanos, que ésta fuera lo más transparente posible y que contribuyera a una mayor capacitación de los nuevos órganos de participación (ivi: 9).

Nonostante questo la valutazione condotta individua proprio nell’aspetto di comunicazio- ne prima e di formazione poi le maggiori pecche del nuovo modello che non dispone di ri- sorse economiche sufficienti per implementare nuovi percorsi nell’una o nell’altra direzione (Blenda-Garcia et al. 2010b).

Per quanto riguarda l’architettura partecipativa non abbiamo informazioni chiare in me- rito al grado e tipo di strutturazione della procedura decisionale (6). Il decreto cita, in rife- rimento al funzionamento del Foro Partecipativo de Salud, due figure di coordinamento e supporto: il coordinatore e il segretario, entrambi eletti dal Consiglio del foro (art.6 co.2). Il coordinatore ha il compito di moderare le riunioni del Consiglio e dell’Assemblea del foro (art.6 co.3) mentre il segretario deve organizzare e raccogliere gli atti necessari, facilitare l’accesso alla documentazione ai membri del Consiglio del foro e coordinare e supportare il loro lavoro (art.6 co.4). I due organismi sono in grado di operare in modo autonomo (grado

di indipendenza garantito al processo; 7): il coordinatore funge da presidente dei due organi-

smi assembleare e consigliare e ha il compito di convocarli (art.6 co.3) mentre non è stabilito alcun limite minimo di sedute annuali. La nota dolente riguarda proprio le dotazioni (8), ov- vero le risorse messe a disposizione del processo e funzionali al suo svolgimento, la valuta- zione condotta rileva infatti come criticità “la ausencia de medios económicos específicos para costear la mínima infraestructura necesaria para coordinar las actuaciones de los distin- tos órganos de participación” (Blenda-Garcia et al. 2010b). Del tutto insufficiente e inappro- priato è giudicato anche il tempo a disposizione per il dibattito (ivi). In riferimento invece agli elementi di dinamica partecipativa (9 e 10) è possibile individuare una influenza negati- va dell’interpretazione che della partecipazione danno i soggetti forti “los actuales directivos y gestores profesionales no lo consideran ni prioritario, ni necesario; algunos profesionales creen que es una injerencia en sus responsabilidades, viendo en ello una pérdida de poder” (ibidem), che combinandosi con le scarse dotazioni determina una certa disaffezione tra le associazioni che compongono l’Assemblea del Foro che, anche per questo, si riunisce rara- mente. Inoltre i membri del Foro di partecipazione non riescono a svolgere la funzione di disseminazione dei risultati all’interno degli organismi che rappresentano “se ha detectado que existe una falta de información sobre lo que se debate y propone a nivel interno en las asociaciones, en particular” (ibidem).

In conclusione:

La evaluación se considera muy positiva por la mayoría de los actores implicados, si bien se ve como necesario actuar en los puntos más débiles del proceso, sobre todo los referentes al

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empoderamiento de los ciudadanos, la mejora de los canales de comunicación entre los propios ciudadanos y los profesionales, y la dotación económica para el funcionamiento de los nuevos órganos de participación (ibidem).