L’analisi degli aspetti strutturali e procedurali

Il percorso oggetto della nostra analisi e che ha portato all’adozione della Strategia euro-

pea per la salute non è che una parte della complessa architettura istituzionale orientata alla

promozione e alla tutela della salute. Dei diversi canali e strumenti di partecipazione che compongono la complessa struttura di governance europea in ambito sanitario, solo le c.d.

consultazioni pubbliche sono state utilizzate a supporto del processo decisionale di defini-

zione delle linee dell’atto programmatico ad oggi in vigore144

.

L’attuale Strategia europea per la salute è stata adottata a seguito di due procedure di Consultazione che hanno portato all’adozione del Libro bianco della Commissione (2007)

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Il primo nel 2002 per il periodo di programmazione 2003-2007, Decisione n.1786/2002/CE, e il secondo nel 2007 per il periodo di programmazione 2008-2013, Decisione n.1350/2007/CE.

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Confronto che risulta tanto più interessante in quanto nell’arco di tempo che separa i due programmi (circa 6 anni) non sono intervenute modifiche costituzionali (ai trattati istitutivi) e, per questo, i finanziamenti per il cap i- tolo di bilancio destinato a finanziare i due programmi sono rimasti sostanzialmente immutati: 312 milioni di euro per il primo (ex art.7 co.1 Dec. n.1786/2002/CE) e 321,5 milioni per il secondo (ex art.3 co.1 Dec. n.1350/2007/CE).

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Ricordiamo ad esempio l’Health Forum, nato nel 2001, come mezzo di promozione dell’informazione e del coinvolgimento degli stakeholder nella politica sanitaria europea, e i c.d. partenariati tematici come ad esempio il partenariato europeo per la lotta contro il cancro e la Piattaforma sulla dieta, la nutrizione e l’attività fisica, e che coinvolgono organizzazioni a livello europeo con l’obiettivo di promuovere azioni coordinate da parte di diffe- renti attori in ambiti ben determinati. Per un’analisi approfondita della governance europea in ambito sanitario si rimanda al capitolo di Greer, Vanhercke 2010: 186-230.

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che rappresenta il documento d’indirizzo sul quale si fonda l’attuale strategia europea per la salute: la prima consultazione è stata lanciata nel 2004 Enabling Good Health for all. A re-

flection process for a new EU Health Strategy, ed è rimasta aperta dal 15 settembre al 15 ot-

tobre; mentre la seconda, Health in Europe: A Strategic Approach, si è svolta dal 18 dicem- bre 2006 al 31 gennaio 2007.

È il caso di sottolineare come lo strumento di partecipazione adottato in questo settore, le c.d. Consultazioni pubbliche, abbia fatto registrare, nel periodo in esame, un utilizzo crescen- te da parte della Commissione che lo ha adottato anche per promuovere percorsi partecipativi sui temi della salute al di fuori del contesto programmatico generale145. Le due consultazioni oggetto della nostra analisi rappresentano infatti solo il 7% delle consultazioni attivate dalla Commissione in materia di salute146.

In riferimento al primo aspetto relativo alla democratizzazione esterna, ovvero il livello di

istituzionalizzazione del processo partecipativo (1), le posizioni ufficiali, espresse nel già ci-

tato libro bianco sulla Governance e ‘costituzionalizzate’ con il menzionato Trattato di Li- sbona, sembrerebbero indicare un forte orientamento istituzionale a supporto della partecipa- zione dei cittadini al processo decisionale, ma le riflessioni condotte in materia evidenziano una forte discrasia tra i principi enunciati e le pratiche istituzionali147. In riferimento alle pra- tiche promosse per l’elaborazione della Strategia europea per la salute, dobbiamo rilevare una sostanziale arbitrarietà in capo alla Commissione che non è vincolata al rispetto di alcu- na procedura partecipativa. La Commissione europea, infatti, decide autonomamente, anche se può essere consigliata in merito dagli organismi di governance di settore, se e come sotto- porre a consultazione pubblica singoli provvedimenti, normativi o programmatici, di caratte- re generale o specifico. Il dato è da acquisire con prudenza perché in questa mancata istitu- zionalizzazione può aver giocato un ruolo non secondario la provvisorietà delle attribuzioni in materia che, come abbiamo già ricordato, erano state nel frattempo emendate dal Trattato di Lisbona.

La questione della funzione del percorso partecipativo all’interno del processo di deci- sion-making pubblico (2), è presto risolta richiamando la cornice nella quale sono state posi- zionate le procedure partecipative utilizzate. La loro collocazione all’interno dell’alveo delle pratiche consultive (si parla infatti di consultazioni) chiarisce immediatamente la volontà di mantenere il potere decisionale in capo all’istituzione che si è avvalsa della procedura con-

Dal 2001sono state aperte sessanta consultazioni (fino al 31/12/2009), delle quali poco meno di un terzo erano in realtà richiesta d’informazioni o d’immissioni di dati. In questo periodo si è assistito ad una crescita costante delle consultazioni fino al 2008 (era stata solo una nel 2001 a fronte delle undici attivate nel 2008), data a partire dalla quale si registra una flessione, a fronte di un incremento dell’utilizzo dello strumento per la raccolta d’informazioni.

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Le informazioni relative ai processi di consultazione promossi sono liberalmente accessibili al seguente link:

http://ec.europa.eu/health/strategy/background/index_en.htm; (data di accesso 20/08/2010). 147

Ci permettiamo di rimandare alle considerazioni contenute nel contributo già pubblicato Cervia (2010: 175 - 192).

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sultiva. È però il caso di ricordare l’ambivalenza delle implicazioni del concetto d’influenza nella letteratura di riferimento che se da un lato rimanda alla necessità di garantire un certo peso alle proposte emergenti dai processi partecipativi, pena la sfiducia da parte dei cittadini (Rowe, Frewer 2000; Abelson et al.2003), dall’altro individua quale elemento di garanzia la semplice opportunità di essere ascoltati da parte dell’autorità (Simces et al. 2003). Da en- trambi i punti di vista le riflessioni condotte a proposito della successiva componente risulta- no dirimenti – Collocazione del percorso all’interno del processo decisionale (2). Il precoce coinvolgimento è valutato in letteratura come un elemento determinante la possibilità che i cittadini coinvolti possano incidere sui contenuti della decisione (Coney 2004; Rowe, Frewer 2000). In questo caso la tempistica della prima delle due procedure di consultazione attivate sembrerebbe indicare un coinvolgimento piuttosto precoce che tuttavia non si è tradotto nel riconoscimento di un ampio margine di manovra in capo ai partecipanti. Piuttosto, come ve- dremo meglio in relazione all’indicatore successivo, i due documenti di consultazione sem- brano muovere in direzione opposta, dal particolare al generale, riducendo così, in modo in- dicativo, le potenzialità di un precoce coinvolgimento.

I documenti di consultazione sui quali viene sollecitata la raccolta di opinioni provvedono infatti a dare una chiara definizione dell’oggetto di competenza del processo partecipativo

(3), individuando i temi e indicando le possibili opzioni alternative. Analizzando i due do-

cumenti di consultazione si nota però, in merito a quest’aspetto, una trasformazione del format tra il primo e il secondo processo che va in senso opposto rispetto alle attese. Trattan- dosi di due processi partecipativi orientati a raccogliere indicazioni e suggerimenti in merito ad un medesimo documento, ci si potrebbe ragionevolmente attendere una prima chiamata orientata ad affrontare questioni di princpio e tematiche generali per dettagliare, nel corso della seconda consultazione, le indicazioni emerse nel primo step in termini più specifici e operativi. La pratica è invece andata nella direzione opposta.

Il primo documento Enabling Good Health for all. A reflection process for a new EU He-

alth Strategy (2004), si compone di una parte iniziale informativa, nella quale sono restituiti

alcuni dati generalissimi sulle condizioni di salute nei diversi paesi europei, allo scopo di e- videnziarne le differenze, per passare poi a rilevare la necessità della condivisione tra diversi attori della responsabilità delle azioni orientate alla tutela e promozione della salute, arrivan- do infine alla presentazione delle linee programmatiche dopo aver messo in risalto le impli- cazioni economiche delle politiche per la salute. Il paragrafo dedicato alla raccolta di opinio- ni circa le linee guida per la strategia futura interpella i partecipanti su questioni molto detta- gliate e puntuali, chiedendo di indicare le modalità attraverso le quali dare seguito alla priori- tà individuate nella prima parte del documento (ad esempio come comunicare il rischio AIDS, come contrastare il tabagismo …).

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Al contrario, il secondo documento, Health in Europe: A Strategic Approach (2007), ha maglie più ampie e chiede ai partecipanti di esprimersi su questioni di fondo. Il documento si articola, come il precedente, in un percorso sintetico che ricostruisce il contesto normativo- programmatico di riferimento per arrivare a tracciare la strategia che dovrebbe guidare il pe- riodo di programmazione 2008-2013 più nel dettaglio, e sollevare le questioni più pratiche collegate alla sua implementazione. In questo caso il documento è un testo organico correda- to da una pagina di domande, che aumentano la chiarezza dell’obiettivo ma, cosa più rilevan- te, che spaziano ben oltre l’implementazione delle azioni definite, arrivando a chiedere opi- nioni sugli obiettivi. In previsione degli emendamenti introdotti dai trattati (già noti al mo- mento della seconda consultazione) la Commissione chiedeva ai partecipanti di chiarire quali fossero le aree dove il coordinamento delle politiche a livello europeo si rendeva indispensa- bile e quali strumenti potessero essere adottati per arrivare a processi di co-regulation e self-

regulation (Mossialos et al. 2010).

Nel caso in esame la rappresentatività partecipanti (4) è, a livello teorico, massima. Tutti i soggetti, istituzionali e non, collettivi e individuali (legittimazione a partecipare), interessa- ti a partecipare, compresi i soggetti non residenti nel territorio dell’Unione, possono prendere parte alla consultazione. Nella pratica questa inclusività teorica si è tradotta in una moltepli- cità di barriere di accesso (e quindi in un’esclusività sostanziale)148

che hanno, com’era pre- vedibile, operato un filtro talmente potente da rendere impossibile anche solo applicare il concetto di rappresentatività ai soggetti che hanno attivamente partecipato alla procedura di consultazione. In un territorio che conta circa 500 milioni di abitanti le due consultazioni hanno visto la partecipazione di meno di 200 soggetti (192 nella prima consultazione e 153 nella seconda) che, da un punto di vista soggettivo appartenevano a differenti categorie: Stati membri e Autorità Regionali, Università e organizzazioni no profit, associazioni ombrello di livello europeo, organizzazioni internazionali e singoli cittadini (fig.3.1)149. Nel complesso i dati dimostrano una crescita (in termini percentuali e una sostanziale stabilità in termini asso- luti) nella partecipazione di rappresentati di Autorità governative (Stati membri e Autorità regionali), di organizzazioni internazionali e di cittadini, mentre un calo (sia in termini per- centuali che assoluti) nella partecipazione di Università e Organizzazioni for profit. Questa concomitanza potrebbe essere imputata alla scarsa capacità di influenza dello strumento in termini di decisione finale, che potrebbe essere stata aggirata da questi ultimi attraverso l’utilizzo di altri canali (più o meno formalizzati).

Ci limitiamo a ricordare i due elementi più evidenti: l’informazione (cioè l’essere a conoscenza dell’apertura del procedimento di consultazione) e le modalità di partecipazione (esclusivamente on-line e in lingua inglese). 149

La figura evidenzia la scomparsa tra i soggetti partecipanti alla seconda consultazione dei membr i dell’Health Policy Forum che avevano partecipato a larga maggioranza (i 2/3 del consesso) alla prima consultazione. Tale variazione è da attribuirsi alla progressiva specializzazione delle funzioni del forum stesso e alla separazione dei ruoli e funzioni.

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La situazione risulta ugualmente scoraggiante se andiamo a considerare la cittadinanza dei partecipanti (fig. 3.2). In particolare si nota un importante sbilanciamento a favore della Gran Bretagna, la quale, forse favorita dalla lingua utilizzata per entrambe le consultazioni (inglese) ottiene in entrambi in casi una iper rappresentazione, in oltre il 15% dei casi i partecipanti sono di nazionalità ingelse. È invece chiara, in entrambe le situazioni la crescita di partecipazione delle organizzazioni ombrello, a livello europeo, che deve probabilemnte essere letto come un primo effetto delle politiche di network promosse dall’Unione.

Fig. 3.1: Distribuzione percentuale dei partecipanti alle Consultazioni pubbliche per gruppo; confronto tra con- sultazione del 2004 e del 2007. Nostra elaborazione su dati disponibili sul sito europeo dedicato alle consulta- zioni: http://ec.europa.eu/health/strategy/background/index_en.htm

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Fig. 3.2: Distribuzione percentuale dei partecipanti alle Consultazioni pubbliche per nazionalità; confronto tra consultazione del 2004 e del 2007. Nostra elaborazione su dati disponibili sul sito europeo dedicato alle consul- tazioni: http://ec.europa.eu/health/strategy/background/index_en.htm

Infine entrambe le dimensioni della trasparenza, grado di controllo in merito all’intero

processo di decison-making pubblico (5) verso l’interno (partecipanti) e verso l’esterno (cit-

tadinanza) prima, dopo e anche durante l’intervento dell’organismo partecipativo, evidenzia- no serie criticità. Sia i partecipanti che la cittadinanza in generale sono infatti posti sullo stesso piano, potendo acquisire le informazioni sui successivi passaggi della procedura deci- sionale direttamente dallo stesso sito sul quale è stata attivata la procedura di consultazione. Al termine della consultazione la Commissione elabora un documento di sintesi dei pareri raccolti e valuta le indicazioni senza alcun vincolo. A chiusura del processo la Commissione pubblica tutti i pareri (eccetto quelli per i quali i partecipanti abbiano richiesto la non pubbli- cazione), il proprio documento di sintesi e tutti gli atti successivamente adottati in materia. Non può non essere sottolineato come l’operazione di sistematizzazione dei pareri raccolti venga qui acquisita come una semplice operazione meccanica, delegando in questo modo a organismi tecnici l’operazione di decodifica e catalogazione dei contenuti della documenta- zione inviata. Questa procedura assume la neutralità di questo passaggio e costringe chiun- que voglia problematizzarla ad un improbo confronto tra i documenti originali e la sintesi proposta.

Per quanto riguarda gli aspetti procedurali (democratizzazione interna) il protocollo di consultazione prevede un percorso standard per tutte le consultazioni – grado e tipo di strut-

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attraverso l’unico punto di accesso nel sito Your voice in Europe150

. La Commissione attiva la procedura chiedendo pubblicamente, attraverso l’apposito sito, a chiunque sia interessato a partecipare (a titolo individuale o in rappresentanza di un’organizzazione governativa e non) di esprimere un parere su un documento predisposto dalla stessa Commissione. Ciascun par- tecipante immette la propria opinione senza avere la possibilità di interagire con gli altri né di conoscere le altre opinioni espresse. La procedura prevede, infatti, che l’immissione delle proposte avvenga tramite posta elettronica. È chiaro come questo tipo di meccanismo riman- di al concetto classico di opinione pubblica, che, come abbiamo visto nel precedente capito- lo, assume le posizioni dei cittadini come date, trasformandole nel punto di partenza del pro- cesso di negoziazione. Inoltre la strategia scelta, di mera rilevazione delle diverse posizioni in camere distinte, impedisce la creazione di una arena deliberativa/partecipativa e, quindi, lo sviluppo di qualsiasi dinamica partecipativa (9). È altresì chiaro come ai partecipanti venga chiesto di rappresentare il loro punto di vista specifico, sia esso individuale o collettivo (10).

Il processo, così connotato, manifesta un bassissimo grado di indipendenza (7). I confini, le questioni da trattare e le informazioni, sono infatti definiti e gestiti dall’alto, configurando così il modello come oscillante tra il populista e il pluralista (cfr. par.1.6), dove la partecipa- zione è strumentalizzata come strategia di legittimazione dell’istituzione proponente. Ricor- diamo infatti come la prima procedura rivolgesse delle precise domande ai partecipanti, defi- nendo così in modo più stringente l’oggetto del processo, mentre con la seconda si ritornasse sulle questioni di fondo chiedendo parei in merito a principi e priorità. È però vero che men- tre nel primo caso la più netta demarcazione dei confini consentiva anche una più agevole verifica della corrispondenza tra la decisione finale adottata dalla Commissione e le indica- zioni provenienti dalla maggioranza dei partecipanti, nel secondo caso le maglie molto ampie si prestano meno bene a verifiche successive lasciando, di fatto, spazi più ampi a possibili strumentalizzazioni.

La verifica dell’adeguatezza delle dotazioni (8) messe a disposizione del processo e fun- zionali al suo svolgimento rischia di essere del tutto anacronistica. Abbiamo infatti già sotto- lineato come la struttura delle consultazioni assuma come elemento di partenza che i parteci- panti abbiano un loro puto di vista già definito, fondato su una buona conoscenza dell’argomento: in assenza di uno spazio di deliberazione risulta paradossale verificare l’adeguatezza delle sue dotazioni. Nonostante questo limite è comunque possibile rilevare una variabile che può essere assunta comunque come un indizio di congruità del percorso consultivo con l’obiettivo definito, ovvero, l’adeguatezza del tempo messo a disposizione per raccogliere i pareri. Nonostante infatti la procedura europea non preveda alcun un confronto

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Attualmente il sito Internet “La vostra voce in Europa” (http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index _en.htm) costituisce il “punto unico di accesso” ad un’ampia gamma di strumenti, quali sondaggi d’opinione, di-

scussioni e consultazioni, che consentono ai cittadini europei di partecipare attivamente al processo di formazione delle politiche europee.

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e un dialogo tra i partecipanti richiede che il parere sia sottoposto attraverso un testo scritto, in lingua inglese. Il cittadino, non madrelingua inglese, che voglia esprimere la sua posizione

uti singuli deve quindi farsi carico della traduzione, onere che per le organizzazioni si som-

ma alla procedura di formulazione di un parere ‘collettivo’. Il tempo di apertura delle due consultazioni è stato simile, circa un mese (15 settembre-15 ottobre 2004 la prima e 18 di- cembre-31 gennaio 2007 la seconda; dove la maggior durata della seconda è da attribuirsi al periodo di apertura che comprendeva la pausa natalizia) che, in relazione alle implicazioni appena evidenziate, non sembra precisamente congruo.