Stewardship e network management: il ruolo dell’autorità pubblica

La trasformazione degli assetti e dei principi regolativi ha importanti ripercussioni sulla definizione del ruolo dell’autorità pubblica che smette di essere il vertice gerarchico che fon- da il proprio potere su motivazioni di tipo razionale-legale, così come non può rimanere re- legata al ruolo di una delle parti in gioco all’interno dell’ordine negoziato proprio del merca- to, ma si trasforma assumendo la funzione di definizione e di garanzia delle regole del gioco. Le istituzioni pubbliche vanno progressivamente assumendo la funzione di stewardship (Moini 2002a) nei processi di produzione della salute, ovvero di responsabilità politica di ga- ranzia di equità e universalismo dei sistemi sanitari.

In questo mutato orizzonte le istituzioni verrebbero quindi ad assumere un ruolo di indi- rizzo e regolazione, integrazione e coordinamento dei diversi soggetti coinvolti nella produ- zione dei servizi, di monitoraggio e controllo (Public Network Management59).

In letteratura, il Public Management è definito come quell’attività strategicamente orien- tata a influenzare le interazioni tra i nodi della rete (McGuire in Bevir 2011). L’influenza viene realizzata attraverso due principali azioni: la definizione della struttura del network e il network/game management, ovvero la gestione del processo di interazione tra i nodi (Ki- ckert, Klijn e Koppenjian 1997). La prima dimensione di governance delle reti include la de- finizione dei confini e degli assetti istituzionali della rete; la seconda riguarda il funziona- mento della rete e mira a rendere le relazioni di collaborazione strutturate e operative e ge- nerare consenso (Longo 2005). L’assunto di base è infatti che il processo di interazione e le relazioni del network influenzano i risultati ottenuti dalla rete e i contenuti delle decisioni as- sunte (McGuire in Bevir 2011).

Proposta ideata originariamente a fine anni novanta da un gruppo di ricercatori olandesi del Department of Pu- blic Administration della Erasmus University di Amsterdam, coordinati da Kickert, Klijin e Koppenjan (Giarelli, 2004).

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I principi cardine del network management ruotano attorno a quattro elementi: il processo di decision making, la fiducia, il potere e la creazione e gestione di conoscenza (ivi: 442- 444).

Dal primo punto di vista la decisione deve essere il frutto di un percorso di esplorazione e discussione della questione orientato alla costruzione di una posizione condivisa. Questo percorso richiede di essere sviluppato in un tempo adeguato, richiede un minimo di cono- scenza reciproca tra i nodi della rete (che non può essere data per scontata) e necessita di una organizzazione sufficientemente flessibile da potersi adattare alle diverse fasi del processo decisionale. La fiducia è un fattore fondamentale per il successo di un simile percorso comu- nicativo, la fiducia accresce l’impatto dello scambio nel percorso decisionale, e lo scambio accresce la fiducia (Goldsmith, Eggers 2004). L’approccio comunitario assume quindi che gli assetti culturali della comunità vengano rafforzati attraverso il dialogo e l’azione (Freire 1970). Questo processo dipende anche dal grado di condivisione del potere decisionale che il network riesce a realizzare. Assumendo che la distribuzione del potere sia asimmetrica tra i diversi nodi della rete, il network deve riuscire a realizzare una più equa distribuzione di tale potere.

Prima di procedere con il quarto elemento è opportuno soffermarci brevemente sull’accezione di potere cui il costrutto di network governance rimanda. La connotazione del potere come una proprietà relazionale interna al network è stata spesso utilizzata per concen- trarsi sulle vittorie o sconfitte dei singoli attori del network, configurando il network come un gioco a somma zero (Triantafillou 2008) ma spostando il focus dai singoli attori alla rela- zione tra questi intercorrente, attraverso i metodi, i dispositivi e le tecniche utilizzate per go- vernare l’interazione è possibile invece connotare il network come un gioco a somma positi- va (ibidem). Tale approccio consente infatti di agire sui vincoli normativi e non che agiscono influenzando l’interazione e, quindi, il risultato.

L’ultimo elemento individuato da McGuire (2011) riguarda la creazione e gestione della conoscenza all’interno della rete. L’eterogeneità dei nodi che caratterizzano le reti orientate all’elaborazione e implementazione delle politiche pubbliche necessita che il management si occupi di favorire la condivisione delle conoscenze funzionali all’oggetto del processo deci- sionale, per consentire alla rete definire i propri obiettivi e di raggiungerli.

La poliarchia del network determina un elevato grado di autonomia e mutevolezza (self-

governance) per questo il network management deve essere dotato soprattutto di competenze

di gestione del processo di interazione in modo da accompagnare gli attori nel loro percorso, tenendo presenti gli elementi appena ricordati. Secondo la letteratura le fasi fondamentali di vita di un network possono essere individuati nell’attivazione o implementazione del network, nella definizione di una struttura, di regole e di norme condivise, nella promozione di comportamenti e atteggiamenti di promozione del network verso l’interno e l’esterno e,

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infine, di costruire un ambiente favorevole ad una positiva interazione tra i partecipanti (A- granoff, McGuire 2001). La gestione di questi elementi non deve essere interpretata in modo lineare ma piuttosto in modo ricorsivo: ciascun processo e ciascun percorso influisce sugli altri elementi (McGuire in Bevir 2011).

Chiudendo la sua analisi dedicata al Network Management McGuire utilizza i risultati di una ricerca condotta da Milward e Provan (ivi: 446) che declina le attività di gestione delle reti come:

- gestione delle responsabilità, che comprende l’individuazione dei soggetti responsa-

bilità per i risultati migliorandone la conformità rispetto agli obiettivi definiti dalla re- te;

- gestione del riconoscimento del network attraverso la diffusione e divulgazione dei

risultati ottenuti attirando risorse e nuovi nodi;

- gestione del conflitto attraverso meccanismi di dispute resolution e promuovendo

l’aderenza delle decisioni agli obiettivi del network;

- gestione delle regole e della struttura, il che implica una flessibilità dell’architettura

di governance in modo da renderla funzionale ai bisogni e più efficace;

- e, infine, la gestione delle relazioni interne al network garantendo una equa distribu- zione delle risorse del network e una adeguata circolazione di informazioni.

In sostanza è possibile interpretare queste caratteristiche alla luce della funzione principa- le di un network, quella, già citata, di operare un riequilibrio nella distribuzione di potere, ri- equilibrio che si deve manifestare in tutte le diverse forme di potere che possono essere eser- citate dal network: lo stock di potere che ciascun nodo apporta alla rete, il potere di gestione interna della rete, il potere basato sulla conoscenza che risulta tanto più asimmetrico quanto più eterogenea è la platea di attori coinvolti e il potere deliberativo che afferisce alla capacità di influenzare la decisione finale (McGuire in Bevir 2011: 444).