I vincoli di bilancio in alcuni ordinamenti degli Stati europei e negli Stati Unit
3. Aspetti salienti delle riforme costituzionali di Germania, Spagna, Italia e Francia
Le riforme costituzionali occorse in Germania, Spagna, Italia e Francia, qui analizzate per la tradizione costituzionale che caratterizza questi Stati, seppur affrontate con modalità differenti e ascrivibili a genesi differenti, hanno un denominatore comune: il tentativo di placare l’agitazione in seno ai mercati finanziari13.
La riforma tedesca si può contestualizzare in un più ampio e annoso dibattito sul bilancio interno dello Stato Federale. La Germania era destinata ad affrontare l'instabilità finanziaria in alcuni Länder: principale manifestazione di questa instabilità era il Länd di Berlino, che fece domanda di salvataggio per instabilità economica, dichiarando una emergenza di bilancio. Per tale motivazione nel 2009 è stata avviata la “Seconda Riforma del Federalismo” (Föderalismusreform II)14, divenendo un punto
di riferimento in Europa per le successive riforme.
In Italia e Spagna gli emendamenti costituzionali sono stati approvati in modo avventato in seguito alla pressione esercitata dalle Istituzioni europee e dai mercati finanziari15.
In Francia, in seguito all’avvicendamento alla presidenza tra N. Sarkozy e F. Holllande, si è intrapresa una strada differente rispetto a quella delineata dalla bozza di riforma costituzionale precedentemente avviata16.
Nel 2011 era stata presentata una bozza di riforma costituzionale in accordo con l’Euro Plus Pact17,
riforma che sarebbe stata in accordo con i dettami futuri del TSCG. Tuttavia, la bozza non fu approvata per via dello scioglimento delle Camere; nel frattempo era stato ratificato il TSCG ma, sotto la guida del nuovo Esecutivo, si optò per la strada dell’implementazione dei vincoli di bilancio tramite Legge organica e legislazione ordinaria invece di una riforma costituzionale.
3.1 Germania
La cultura giuridica tedesca, a partire dalla fine della seconda Guerra Mondiale, ha sempre manifestato un’attenzione politica e costituzionale nei confronti della stabilità dei bilanci.
La regolamentazione delle problematiche relative al bilancio a livello costituzionale è sempre stata molto dettagliata a differenza del trend europeo.
È importante ricordare come la riforma del 200918 sia una tappa di un più vasto processo di
riforma delle istituzioni tedesche iniziato nel 200619.
13 F. Fabbrini, Il pareggio di bilancio nelle Costituzioni europee, in Quad. cost., 2012, 2, 434.
14 Art. 109 [Separazione di competenza tra la Federazione e i Länder; principi in materia di bilancio], sancendo la responsabilità
congiunta della Federazione e dei Länder per il rispetto degli obblighi della Germania in relazione al Patto di stabilità europeo. Le sanzioni a carico della Germania per la violazione dei criteri del Patto di stabilità europeo saranno dunque sopportate dalla Federazione e dai Länder, in misura rispettivamente del 65% e del 35%. La quota dei Länder va ulteriormente suddivisa: del 35% risponderanno tutti i Länder in proporzione alla rispettiva popolazione, il restante 65% ricadrà sui Länder che hanno causato la sanzione in misura proporzionale alla responsabilità. La disciplina di dettaglio è affidata ad una legge federale.
15 A. Arroyo Gil – I.M. Giménez Sáncez, La incorporación constitucional de la cláusola de estabilidad presupuestaria en
perspectiva comparada: Alemania, Italia y Francia, in Revista española de derecho constitucional, 2013, n. 98, 149;
16 La decisione del Conseil constitutionnel 2012-653 del 9 agosto 2012 stabilisce che la ratificazione del TSCG e la sua
implementazione nell’ordinamento francese non necessità di revisione costituzionale.
17 J. M. Barroso, (2011): Der Euro–Plus–Pakt – Bestandsaufnahme, Vortrag am 9.12.2011 vor dem Europäischen Rat, Brus–
sels.
18 R. Bifulco, Il Pareggio Di Bilancio In Germania: Una Riforma Costituzionale Postnazionale?, in Rivista AIC, n. 3, 2011. 19 Cfr. Foderalismusreform I (2006) e Foderalismusreform II (2009). La riforma del 2006 assume particolare rilevanza nello
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In questo contesto si inserisce la riforma costituzionale del 200920 che si caratterizza per aver
introdotto, con l’art. 109 c.3 della Legge Fondamentale (LF) il principio del pareggio del bilancio senza il ricorso al prestito21. Tale principio è ritenuto valido quando la rendita ottenuta dal prestito di fondi
“non eccede dello 0.35% in relazione al PIL nominale”22. Queste disposizioni (Schuldenbremse),
vengono applicate sia a livello federale sia ai Länder. Un nuovo organo di controllo è stato istituito: il “Consiglio per la stabilità” (Stabilitätsrat)23, come sancito dall’art. 109 lett. a della Grundgesetz. Nel
peggiore degli scenari di crisi ipotizzabili, tale organo, che ha competenze sia a livello federale sia a livello statale, andrebbe a definire i principi di istituzione e amministrazione di programmi per risolvere le emergenze finanziarie24.
La legge fondamentale, come le altre Costituzioni emendate, prende in considerazione la dimensione ciclica dell’economia pubblica, prescrivendo che, ove si presentino andamenti congiunturali che deviano dalla normalità, si debba tener conto in modo simmetrico degli effetti sul bilancio sia nelle fasi di ripresa sia in quelle di declino25; la disposizione è stata oggetto di forti critiche
poiché, pur riprendendo in modo fedele quanto prescritto dai Trattati dell’UE, non specifica i parametri per individuare la situazione di normalità (Normallage) e, pertanto, sarebbe impossibile individuare quando tale condizione verrebbe meno. Nella disposizione esaminata si fa riferimento a possibili deroghe (Ausnahmeregelung) «nel caso di calamità naturali o in seguito a situazioni eccezionali di emergenza che esulano dal controllo dello Stato e che compromettono gravemente la sua capacità finanziaria»26.
Altra deroga temporanea alla “regola aurea” di bilancio è quella concessa ai Länder di Berlin,
Bremen, Saar, Sachsen–Anhalt e Schleswig–Holstein nel periodo che va dal 2011 al 2019 al fine di
consentire una ripresa finanziaria in linea con quella degli altri Länder27.
3.2 Spagna
A differenza della Grundgesetz, e nonostante l’influenza dei Costituenti post franchisti, la Costituzione Spagnola (CS) del 1978 presentava diverse lacune in materia di questioni finanziarie.
Prima del 2011, l’art. 134 CS, disposizione principale della “Costituzione finanziaria”, investiva l’esecutivo del ruolo di principale attore nei processi di bilancio. In particolare l’art. 134 c.6 CS recitava: «Ogni proposta o emendamento che comporti aumento dei crediti o diminuzione delle entrate di bilancio richiederà, per aver corso, l'accettazione del Governo». In aggiunta, l’art. 135 CS contiene delle prescrizioni sull’indebitamento pubblico28. Se si considerano le leggi organiche e
ordinarie, tuttavia, un principio di stabilità era già presente nell’ordinamento spagnolo e la Corte Costituzionale lo riconosceva come principio fondamentale in un giudizio del 201129.
20 La riforma costituzionale è contenuta nel Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c,91d, 104b, 109, 109a, 115,
143d) del 29 luglio 2009.
21 La traduzione italiana del testo della riforma è quella realizzata dalla citata ricerca del Servizio Studi del Senato, La
riforma costituzionale tedesca del 2009 (Föderalismusreform II) e il freno all'indebitamento.
22 art.109, c.3, nonché art.115, c.2, LF.
23 Art.109 lett.a LF; il Consiglio di stabilità è composto dal ministro federale delle finanze, i ministri delle finanze dei
Länder, il ministro federale per l'economia e la tecnologia. v. Bifulco 2011, 4, nt. 22.
24 Art. 109a LF
25 Art.115, c.2, per.3 LF. 26 Art.109, c.2, per.3, LF. 27 Art. 143d, c.2, LF.
28 Art. 135 c.1 CS “Il Governo dovrà essere autorizzato con legge per emettere Debito Pubblico o contrarre crediti”. 29 Tribunal constitucional de España, n. 134/2011.
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La bozza di emendamento costituzionale, volta a introdurre il vincolo di bilancio nella carta fondamentale spagnola, fu presentato al Congresso dei deputati il 26 agosto 2011, allo scopo di reagire alla dilagante preoccupazione riguardante le finanze pubbliche dello Stato spagnolo e delle comunità autonome.
Dopo una approvazione eccezionalmente rapida, la riforma costituzionale ha ricevuto l’approvazione delle Corona il 27 settembre 2011.
L’art. 135 CS30 novellato predispone che «tutte le pubbliche amministrazioni devono adattare le
proprie decisioni al principio di stabilità finanziaria» e introduce clausole dinamiche riferite ai limiti di deficit e di debito definiti dalle Istituzioni europee31.
È importante ricordare, tuttavia, che le leggi costituzionali riferite all’azione della Corte Costituzionale spagnola nei riguardi della Pubblica Amministrazione non sono state riformate. Tale aspetto, pertanto, potrebbe creare dei problemi riguardo la giustiziabilità dei novellati articoli di fronte alla Corte Costituzionale. Un ruolo importante è svolto dal “Consejo de Política Fiscal y Financiera”32, un organismo interdipartimentale che, sostanzialmente, svolge il ruolo dello
“Stabilitätsrat” tedesco.
3.3 Italia
Il 18 aprile 2012 è stato definitivamente approvato il disegno di legge costituzionale che ha portato alla modifica di tre articoli della Costituzione. Innanzitutto, modifica l'art. 53 aggiungendovi un nuovo comma, il quale costituzionalizza il principio di pareggio di bilancio relativamente all'aggregato delle pubbliche amministrazioni; secondariamente, il disegno di legge riformula l'art. 81 introducendovi il principio nella disciplina di pareggio di bilancio dello stato; da ultimo, l'art. 119 è stato modificato con lo scopo di applicare il principio di pareggio di bilancio nella disciplina relativa alla finanza di Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane33. L’emendamento che interessa
questa analisi è quello relativo al novellato art. 81 c.3 Cost.: «Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte34»; questa è una delle disposizioni più controverse della
Costituzione italiana, l’ambiguità che la connota è il risultato compromissorio ottenuto in seno all’Assemblea Costituente per conciliare le diverse correnti ideologiche.
Tale ambiguità, inoltre, è il risultato di una determinata evoluzione costituzionale.
La Corte Cost. ha più volte sottolineato che il raggiungimento del pareggio di bilancio deve essere valutato più come un obiettivo politico che come una obbligazione legale35. Lo scopo implicito, prima
di accogliere gli indirizzi comunitari, dell’art. 81 Cost. non era tanto quello di stabilire un limite sostanziale all’indebitamento ma, piuttosto, di arginare l’iniziativa parlamentare nel settore della finanza pubblica. Pertanto, tale principio può essere visto come strumento di razionalizzazione del sistema parlamentare. Le disposizioni che sanciscono il vincolo di bilancio e le possibili deroghe36
30 Implementato dalla Ley organica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. 31 Art. 135 c.2 CS.
32 Art. 3 Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.
33 A. Pirozzoli, Il vincolo costituzionale del pareggio di bilancio, in Rivista AIC 4/2011.
34 Il precedente disposto all’art. 81 c. 3 recitava: «Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i
mezzi per farvi fronte». 35 Corte Cost. sent. 1/1966.
36 art. 81 c.1 c.2: “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
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sono in linea con quanto sancito dalle riforme delle carte costituzionali analizzate; inoltre l’art. 5 c. 1 let. f della legge costituzionale 1/2012 provvede all’istituzione di un organo indipendente di vigilanza, creato sul modello del CPFF spagnolo37 e dello Stabilitätsrat tedesco, con la funzione di
analizzare e riesaminare gli andamenti della finanza pubblica e valutare la conformità con le regole di bilancio. Queste disposizioni sono state implementate nell’ordinamento italiano tramite la Legge 243/201238.
3.4 Francia
L’evoluzione normativa francese, durante l’ultimo decennio, è stata caratterizzata da cambiamenti radicali. Le riforme possono essere viste con una prospettiva più ampia rispetto alle necessità di allineamento al TSCG e considerate utili a modernizzare la Costituzione Francese (CF) del 1958. Il 16 marzo 2011 nell’Assemblea nazionale francese è stato presentato dal Presidente della Repubblica il progetto di legge costituzionale n. 722 sull’equilibrio delle finanze pubbliche. Il progetto, arrivato alla terza lettura nel luglio 2011, è stato abbandonato in seguito all’avvicendamento alla presidenza. È tuttavia utile ricordarne gli aspetti più rilevanti: il primo riguarda l’introduzione, nell’art. 34 della Costituzione, di una nuova fonte del diritto: la legge quadro di equilibrio della finanza pubblica; il secondo riguarda il rafforzamento del ruolo del Consiglio Costituzionale; il terzo le procedure parlamentari di esame sui programmi di stabilità che il Governo invia alla Commissione europea39.
Con l’elezione di F. Hollande nel 2012, l’art.3 c. 2 del TSCG è stato implementato nell’ordinamento francese con Legge organica, dando effettività all’art. 34 CF emendato nel 2008: programmi pluriennali (lois de programmation des finances publiques) devono raggiungere l’equilibrio di bilancio nel medio termine. È evidente, seppur trattando l’argomento in estrema sintesi, che la Francia abbia preferito un approccio più flessibile per implementare la regle d’or. Come per gli altri Stati analizzati, la Legge organica prevede l’istituzione, all’interno della Corte dei Conti, di un organo di controllo: L’ Haut Conseil des finances publiques (HCFP)40, il cui scopo è quello di elaborare previsioni e consigli
riguardo il bilancio pubblico.
4 Conclusioni
Da queste brevi considerazioni appare chiaro come il TSCG sia collocato tra due politiche conflittuali. La comparazione con il sistema statunitense, inoltre, sottolinea il carattere bivalente del Fiscal
Compact, che appare quasi come una spada a due lame: da un lato gli Stati si aspettano di bilanciare
le proprie casse, dall’altro sono investiti dalla responsabilità di stabilizzare l’economia e provvedere a politiche di redistribuzione fiscale al fine di non contravvenire ai dettami costituzionali che sanciscono l’attuazione dello Stato sociale41. È altrettanto evidente che questi due obiettivi non
possano, però, essere raggiunti simultaneamente.
Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.”.
37 Consejo de Política Fiscal y Financiera.
38 Sulla lettura della legge n. 243 del 2012 come “legge organica” si veda N. Lupo, La revisione costituzionale della
disciplina di bilancio e il sistema delle fonti, Relazione al Convegno “Costituzione e pareggio di bilancio” (Roma, 18 maggio
2012), in Il Filangieri, Quaderno 2011, Napoli, 2012, 108–109.
39 C. Decaro, La limitazione costituzionale del debito in prospettiva comparata: Francia e Spagna, Costituzione e pareggio di
bilancio, ARSAE , 267–295.
40 Art. 11 LOI organique n° 2012–1403 du 17 décembre 2012.
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Nel peggior scenario di crisi economica e fiscale ipotizzabile il TSCG sarebbe applicato rigidamente nell’accezione propria di vincolo di bilancio a detrimento della stabilizzazione macroeconomica e delle politiche redistributive, tale previsione porta ad acutizzare le tensioni sistemiche presenti all’interno dell’Unione Monetaria Europea, potendo portare a un eventuale collasso dell’eurozona. La cronaca più recente obbliga a rivalutare il periodo ipotetico dell’ultima frase; la consultazione referendaria del giugno 2016 avvenuta nel Regno Unito, che ha prodotto un risultato, seppur al limite, di disconoscimento delle istituzioni europee e una volontà di indirizzare le politiche in direzione nazionalistica, è senza dubbio, un parametro di allarme in relazione alle politiche di austerità percorse dalle Istituzioni europee.
Il Regno Unito, inoltre, aveva abbandonato la regola di vincolo al bilancio nel 2009. Pertanto, è meno vincolato, rispetto agli Stati che hanno ratificato il TSCG, nelle proprie politiche macroeconomiche; ciò potrebbe far presagire un periodo di crisi della legittimazione delle istituzioni europee e, in particolare, delle politiche di austerità negli Stati che hanno implementato la regola aurea al bilancio nelle proprie Costituzioni.
Altra problematica aperta è quella relativa alla eventuale permanenza temporale di tali politiche: avere elevato tali vincoli al rango Costituzionale è utile per consentire alle Corti Costituzionali di controllare le spese statali e razionalizzare il bilancio oppure si è sancita l’austerità ad libitum?
È importante sottolineare anche che le varie ipotesi di eccezionalità poste nelle Costituzioni emendate, volte a derogare i vincoli di bilancio, indeboliscono l’azione unitaria del TSCG.
Illustrata l’architettura del federalismo fiscale europeo, alcune alternative all’interno di questa cornice possono essere ipotizzate. In linea con molte proposte già avanzate è l’adozione di un sistema fiscale europeo cui gli Stati parteciperebbero con somme superiori di quelle attuali, in modo da poter attuare una reale politica redistributiva tra gli Stati ed, eventualmente, di porre in essere aiuti finalizzati a contenere gli shock asimmetrici42. In questa ipotesi i vincoli sanciti dal TSCG potrebbero
essere attuati rigidamente, senza intaccare la prosperità dell’Eurozona, concepita come un unicum e non come la sommatoria di più Stati con volontà differenti.
Abstract
This paper highlights the problematics regarding the provisions and the national implementations of the Treaty on Stability, Coordination and Governance. Also called TSCG, this international treaty establishes budget balance rules for the Eurozone States, in order to prevent future instabilities in cases of economic crises. A comparison with the U.S. experience on the subject – regarding both the genesis of these budgetary constraints and their characteristics – is given in order to better explain the gaps left by the European law. Whereas the U.S. budgetary system was established by the independent laws of different States, the TSCG designs a series of norms which have to be implemented in every State of the Eurozone, with a top-down approach, in order to create a harmonized system throughout all the States. Nonetheless, the Treaty itself has many gaps which have been differently filled by national laws. These gaps regard relevant aspects of the discipline: even the characteristics of the constraints themselves are not clearly established. Moreover, the implementation of the TSCG has been conducted in different ways, because of the different stages of development of the national budgetary laws. Germany has always focused on the financial stability of the Federation; Spain urged a reform in financial law because of the crisis; Italy changed its Constitution to comply to the TSCG; France had an ongoing process of modernization of the Constitution. The TSCG is designed to promote financial stability; however, it impedes redistribution policies, creating tensions among the Eurozone States. In this sense, other solutions giving more responsibility and power to the central organs of the EU might be more effective.