L’impatto del principio di Estabilidad Presupuestaria sull’autonomia finanziaria delle Comunità Autonome spagnole
4. Le critiche mosse dalla dottrina: il mancato dibattito parlamentare e il restringimento degli spazi di autonomia per le Comunità Autonome
La dottrina spagnola ha mosso numerose critiche alla riforma costituzionale in parola. In primo luogo, è stato posto l’accento sull’approvazione estremamente rapida della novella costituzionale; di fatto, non vi fu un vero ed approfondito dibattito circa le misure da introdurre nella Carta costituzionale, a cagione, affermarono i proponenti, dell’assoluta urgenza di approvare la riforma costituzionale e, di fatto, “rassicurare” i mercati circa la solidità ed affidabilità dei conti pubblici spagnoli18.
La riforma costituzionale venne approvata dalle due forze politiche maggioritarie (Partito popolare e Partito socialista), senza il consenso delle altre formazioni politiche presenti in Parlamento, mediante il procedimento d’urgenza, durato appena un mese, con lettura unica e senza sottoposizione del testo a referendum19.
La qual cosa induce a ritenere che detta urgenza fosse motivata più da fattori di carattere psicologico (la necessità urgente ed indefettibile di rassicurare i mercati) che da un reale bisogno concretamente tangibile.
16 L’art. 21 della Ley Orgánica 2/2012 disciplina il contenuto minimo del piano di risanamento, tra cui devono rientrare,
in particolare: a) le motivazioni del mancato raggiungimento dell’obiettivo; b) le previsioni tendenziali di entrate ed uscite; c) la descrizione, quantificazione e calendarizzazione delle misure previste nel piano; d) le previsioni finanziarie e di bilancio che giustifichino la fattibilità del piano.
17 La specifica disposizione inerente la sostituzione del Governo agli organi delle Comunità Autonome rinviene la
propria legittimazione sulla base di quanto disposto dall’art. 155 CE, laddove si prevede che, nel caso in cui una Comunità Autonomia non adempia agli obblighi che la Costituzione o altre leggi impongano, il Governo, sentito il Presidente della Comunità Autonoma e con l’approvazione del Senato a maggioranza assoluta dei suoi membri, può adottare i mezzi necessari al fine di ottenere l’adempimento forzoso da parte della Comunità Autonoma.
18 Sul tema del rapporto fra mercati, crisi del debito sovrano e ruolo svolto dalle Agenzie di rating, si vedano le
riflessioni critiche di G. Grasso, Rating dei debiti sovrani e diritto costituzionale, in Quad. cost., 1/2015, 87 ss.
19 La riforma venne approvata con 316 voti favorevoli e 5 contrari (29 deputati non parteciparono al voto, in polemica
con la scelta di adottare il procedimento rapido per l’approvazione del testo). Una minuziosa ricostruzione del procedimento di approvazione, della rapidità del medesimo e del dibattito intercorso tra le forze parlamentari è offerta, in particolare, da P. García – Escudero Márquez, La acelerada tramitación parlamentaria de la reforma del artículo
135 de la Constitución, cit., spec. 170 ss.; J. M. Ridaura Martínez, La reforma del artículo 135 de la Constitución española: ¿pueden los mercados quebrar el consenso constitucional?, in Teoría y realidad const., 29/2012, 237 ss., nonché da F. Lopez
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Inoltre, a sostegno di quanto sinora evidenziato, giova ricordare che, all’atto della costituzionalizzazione della regola aurea, non fosse stato ancora sottoscritto (lo sarà nel marzo del 2012) il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact), il quale, come noto, prescrive l’introduzione negli ordinamenti giuridici nazionali della regola del pareggio di bilancio, mediante «disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionali – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio»20.
In realtà, la supposta urgenza della riforma viene, in parte, smentita da alcune circostanze che la dottrina spagnola non ha mancato di sottolineare.
In prima battuta, viene sottolineato come il principio della stabilità dei bilanci pubblici (statale, autonomico e locale) preesisteva allo scoppio della crisi economico – finanziaria, individuando il principio stesso, nell’ambito dell’ordinamento giuridico spagnolo, nella Legge 12 dicembre 2001, n. 1821, disciplinante i principi generali di equilibrio dei bilanci pubblici22.
Tale disposizione, che recepiva nell’ordinamento spagnolo quanto stabilito nel Patto di stabilità e crescita23, oltre a rappresentare la prima previsione normativa che, puntualmente, vincolasse tutte
le amministrazioni pubbliche nel loro complesso24 al rispetto dei parametri ivi indicati, definiva in
maniera puntuale cosa si dovesse intendere per Estabilidad Presupuestaria25.
Peraltro, sul fronte dell’incidenza di detta normativa sulle competenze delle Comunità Autonome, ha avuto modo di pronunciarsi il Tribunale costituzionale spagnolo, mediante la sentenza n. 134 del 201126. In detta pronuncia, in particolare, il Tribunale affermò come il principio stabilito
nella disposizione normativa debba esser ricompreso nell’ambito dell’orientamento generale della politica economica dello Stato, di piena competenza statale, a patto che rispetti l’autonomia politica
20 Cfr. l’art. 3, par. 2, del Trattato sul Fiscal Compact.
21 Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (BOE n. 298, del 13/12/2001), in parte
modificata dal Real Decreto legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, Texto refundido de la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria (BOE n. 313, del 31/12/2007). Per un ampio commento della disposizione si rinvia a F. Pascua Mateo, Las nuevas leyes de Estabilidad Presupuestaria: aspectos formales y materiales, in Rev. admin. públ., 158/2002, 119 ss.
22 Già nella Ley 18/2001, infatti, nell’esposizione dei motivi (I) fondanti la necessità di introdurre tale disciplina, veniva
specificato come «el equilibrio presupuestario va a ser la gran contribución de la política presupuestaria a la estabilidad macroeconómica que posibilita seguir desarrollando el verdadero potencial de crecimiento y de generación de empleo de la economía española y con ello avanzar en el proceso de convergencia real con los países más desarrollados».
23 Esposizione dei motivi (I), Ley 18/2001: «En este sentido, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado en el
Consejo de Ámsterdam en junio de 1997, limita la utilización del déficit público como instrumento de política económica de la Unión Económica y Monetaria. En virtud del referido Pacto, los Estados miembros de la Unión se comprometen a perseguir el objetivo a medio plazo de situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o en superávit, de forma que, cuando los estabilizadores automáticos actúen, el déficit se mantenga siempre por debajo del 3 por 100. Los Estados también se comprometen a presentar anualmente Programas de Estabilidad o Convergencia que recojan las medidas necesarias para alcanzar ese objetivo».
24 Ancora nell’esposizione dei motivi (II), si rinviene, quale fondamento costituzionale del vincolo di bilancio imposto
a tutte le pubbliche amministrazioni, l’art. 149, c. 1, della Costituzione, inerente le competenze esclusive dello Stato, con specifico riguardo alle competenze n. 13 e 18 (13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; 18. Las bases de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas).
25 Art. 3, c. 2, Ley 18/2001: «Se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit,
computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones públicas».
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e finanziaria delle Comunità Autonome (formulazione quanto mai vaga, che di certo concede ampi margini di discrezionalità all’intervento dello Stato)27.
Inoltre, se consideriamo l’urgenza dell’approvazione e le motivazioni sottese a tale urgenza, la riforma costituzionale fissa l’entrata in vigore dei limiti consentiti al deficit strutturale per le Pubbliche Amministrazioni per l’anno 202028, il che induce a ritenere, a maggior ragione, come la modifica
costituzionale non fosse lo strumento più idoneo, nel breve periodo, per fronteggiare la crisi dei bilanci pubblici nazionali.
Sotto il profilo dell’autonomia costituzionale delle entità decentrate, uno degli aspetti maggiormente contestati è stato il restringimento degli spazi di autonomia riservati alle Comunità Autonome29. Queste, infatti, dovendosi obbligare al rispetto dei parametri economici definiti in sede
europea e “costituzionalizzati” dalla riforma, saranno soggette ad una rigida sorveglianza (al pari del ruolo di "controllore" svolto dall'Unione europea nei confronti degli Stati membri) da parte dello Stato centrale, il quale, in caso di mancato rispetto degli obblighi di bilancio, potrà agire nei confronti delle Comunità Autonome con i mezzi coercitivi consentiti e disciplinati dalla Ley Orgánica 2/2012.
5. Conclusioni
Le notazioni conclusive che emergono da quanto sinora evidenziato ineriscono alcuni profili di evidente criticità: il rapporto tra lo Stato e le Comunità Autonome, in ragione dell’introduzione di disposizioni che accentuano il rigore finanziario; la relazione intercorrente tra lo Stato ed i mercati e, parimenti, la conciliabilità del principio di Estabilidad Presupuestaria con la garanzia costituzionale dell’autonomia finanziaria riconosciuta alle Comunità Autonome.
Rispetto al primo profilo, ci si dovrebbe interrogare sulla circostanza che, nel ventre della crisi economico – finanziaria, lo Stato centrale ha, di fatto, messo in moto un’opera di riaccentramento30
delle competenze, a danno delle Comunità Autonome31. Questa considerazione deriva, in particolare,
dall’analisi della legislazione ordinaria posteriore alla modifica della Costituzione, laddove, sovente, si è fatto ricorso alla motivazione della necessità, dettata dalla crisi, di uniformare ambiti e materie
27 STC 134/2011, p.to 8, lett. a), Fundamentos jurídicos: «La definición de estabilidad presupuestaria se configura como
una orientación de política económica general que el Estado puede dictar ex art. 149.1.13, aunque su ejercicio haya de respetar la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas». Ed ancora, p.to 17, lett. a), Fundamentos
jurídicos: «No puede olvidarse que la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria se inscribe en la competencia
estatal del art. 149.1.13 CE y que se proyecta sobre el triple nivel territorial de nuestro ordenamiento: estatal, autonómico y local». Si vedano, nel medesimo senso, le sentt. TCE n. 157/2011, 186/2011 e 215/2014.
28 Si veda, in tal senso, la Disposición adicional única, c. 3, del testo di riforma dell’art. 135 della Costituzione spagnola:
«Los límites de déficit estructural establecidos en el artículo 135.2 de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de 2020».
29 Interessante, rispetto al profilo in parola, è l’analisi svolta da J. I. GorospeOviedo, La estabilidad presupuestaria de las
comunidades autónomas y la reforma del artículo 135 CE, in E. Álvarez Conde – C. Souto Galván (cur.), La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, Madrid, 2012, 339 ss. Per una riflessione circa la compressione
dell’autonomia locale, stretta negli angusti limiti imposti dal rigore finanziario, si veda F. Bilancia, Spending review e
pareggio di bilancio. Cosa rimane dell’autonomia locale?, in Dir. pubbl., 1/2014, 45 ss.
30 Per un’approfondita analisi circa il rafforzamento dell’integrazione europea in materia fiscale e di bilancio, nonché
sul processo di ricentralizzazione statale delle competenze quale corollario dell’introduzione del principio di
estabilidad presupuestaria nella Costituzione spagnola, si vedano M. Medina Guerrero, La constitucionalización de la regla del equilibrio presupuestario: integración europea, centralización estatal, in Rev. estudios pol. (nueva época), 165/2014, 189 ss.;
I. Urrutia Libarona, Crisis económica, estabilidad presupuestaria y recentralización de competencias, in A. Nogueira Lopez – M. I. Lois González, I. Diz Otero (cur.), Crisis, Derechos Sociales e Igualdad, Valencia, 2015, 65 ss.
31 E’ quanto sostenuto, in particolare, da V. Álvarez García, La recentralización de competencias en España por imperativo
del derecho europeo, in Rev. gen. der. const., 18/2014, 1 ss., il quale analizza, parimenti, il ruolo svolto dal Tribunal constitucional nel processo di ricentralizzazione delle competenze legislative.
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fin lì attribuiti alla disciplina, eterogenea, dettata dalle Comunità Autonome32. Si tratta della c.d.
“legislazione della crisi”, ovvero quel complesso di atti normativi, spesso situati oltre gli stretti confini del riparto delle competenze, che a causa della situazione emergenziale in atto vengono emanati e mediante i quali, di fatto, si procede allo spoglio delle competenze degli enti di autonomia33.
Con specifico riguardo al rapporto tra lo Stato ed i mercati finanziari, non si può non partire da una considerazione evidente. La riforma della Costituzione spagnola del 2011 è stata approvata, con le modalità ed i contenuti poc’anzi descritti, con il precipuo scopo (o quantomeno con l’obbiettivo primario) di “tranquillizzare”34 i mercati, le istituzioni sovranazionali e gli investitori; ossia, di
dimostrare che la tenuta del sistema non fosse in discussione e che, mediante la contrazione della spesa (e, parallelamente, della garanzia dei diritti sociali), la crisi sarebbe stata ammortizzata e superata. Invero, su tale profilo, autorevole dottrina si esprime favorevolmente (pur condividendo gli spunti critici sinora sollevati, in particolare, con riferimento alla mancata conferma popolare, mediante referendum, della riforma costituzionale), rispetto alla modifica costituzionale, in quanto «non si può ignorare il fatto che, in assenza di espliciti limiti costituzionali, all’indebitamento e al deficit eccessivo, i governi tendono a spendere senza incrementare corrispettivamente la pressione tributaria. Così facendo si attiva un circolo non virtuoso in cui i disavanzi crescono continuamente e nel quale la sopravvivenza dello Stato viene gravemente compromessa»35.
Che gli Stati non debbano esclusivamente ricevere la fiducia, sul versante interno, dai propri cittadini ma, parimenti, riceverla dai mercati finanziari è, oramai, cosa nota36. La prassi, inoltre,
mostrerebbe che una crisi finanziaria può non solo provocare una modifica costituzionale, ma anche, indirettamente, ispirare nuovi contenuti, nuovi principi e nuove regole che garantiscano la stabilità dei bilanci pubblici e l’affidabilità dello Stato, in qualità di debitore, rispetto ai propri titoli di debito emessi sui mercati finanziari37.
A discapito, evidentemente, dei principi posti a tutela dei diritti sociali38 che, nella pratica, sono
stati sacrificati, in tutto o in parte, a cagione della necessità di ridurre drasticamente la spesa pubblica39.
32 Il pilastro su cui poggia tale processo riposa sull’art. 150, c. 3, CE, in base al quale «El Estado podrá dictar leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad».
33 Esemplificativa, in tal senso, è la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local. Si vedano, con riferimento all’impatto della disciplina in parola sull’Amministrazione locale, A.
Galán Galán, La aplicación autonómica de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, in ReALA, núm. extr., enero (2015). Rispetto al nuovo ruolo svolto dall’Amministrazione centrale si vedano, per tutti, R. Galán Vioque, La Administración General del Estado, in H. Gosalbez Pequeño (cur.), El nuevo régimen jurídico del sector público, Madrid, 2016, 153 ss.; M. A. González Bustos, Principios de buena regulación y evaluación de su cumplimiento, in E. Gamero Casado (cur.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector Público, Valencia, 2016, 2539 ss.
34 L’espressione è utilizzata da J. M. Ridaura Martínez, La reforma del artículo 135 de la Constitución española: ¿pueden los
mercados quebrar el consenso constitucional?, cit., 240.
35 A. M. Carmona Contreras, Costituzionalizzazione del principio del pareggio di bilancio e limiti alla sovranità statale:
l’esperienza della riforma costituzionale in Spagna, cit., 250.
36 Una approfondita riflessione sul punto venne già sviluppata tempo addietro da T. Padoa Schioppa, Il governo
dell’economia, Bologna, 1997, spec. 93 - 94. Più di recente, si rinvia alla riflessione di G. Pitruzzella, Crisi economica e decisioni di governo, in Quad. cost., 1/2014, 29 ss.
37 In tal senso, si veda G. Grasso, Il costituzionalismo della crisi, Napoli, 2012.
38 Per un’analisi degli effetti della crisi sulla tutela dei diritti sociali nel mercato unico si rinvia, in particolare, a F.
Bilancia, Crisi economica e asimmetrie territoriali nella garanzia dei diritti sociali tra Mercato unico e unione monetaria, in
Rivista telematica AIC, 2/2014.
39 Sul problema della tutela e dell’evoluzione dei diritti sociali al tempo della crisi economica e finanziaria, svolge
alcune rilevanti riflessioni A. Nogueira Lopez, Los derechos sociales en la crisis, la crisis de los derechos sociales: cambio de
modelo con vocación de estabilidad, in A. Nogueira Lopez, M. I. Lois González, I. Diz Otero (cur.), Crisis, derechos sociales e igualdad, Madrid, 2015, 45 ss. Con riguardo al profilo della lesione arrecata dalle misure anticrisi alla tutela dei diritti
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Infine, meritevole di una riflessione è il ruolo svolto dall’art. 135 CE nella contrazione dell’autonomia finanziaria delle Comunità Autonome.
Occorre, cioè, chiedersi fino a che punto lo Stato, in forza della riforma costituzionale, possa incidere negli spazi di autonomia delle Comunità. Non pare di secondario momento ricordare come la giurisprudenza del Tribunale costituzionale spagnolo sia stata tutt’altro che chiarificatrice sul punto.
La già citata pronuncia n. 134 del 2011, in effetti, ammette che la fissazione dell’obiettivo di
Estabilidad Presupuestaria si inscriva nell’alveo delle competenze statali, in particolare relativamente
all’ambito della pianificazione generale dell’attività economica, la quale si staglia su tutti i livelli di governo in cui si riparte l’ordinamento giuridico spagnolo (statale, autonomico, locale), riconoscendo altresì, quale unico limite, il rispetto dell’autonomia finanziaria delle Comunità.
Ed è pur vero, parimenti, che l’art. 148, c. 1, della Costituzione, disciplinante le materie sulle quali le Comunità possono esercitare la propria competenza, prevede la competenza delle Comunità Autonome in materia di sostegno allo sviluppo economico interno alle Comunità medesime, “all’interno degli obiettivi fissati dalla politica economica nazionale”40.
In definitiva, che l’autonomia finanziaria delle Comunità Autonome sia stata riformata, in senso evidentemente restrittivo, alla luce del nuovo dispositivo costituzionale, non pare discutibile. Occorre interrogarsi, tuttavia, se la previsione, contenuta nella Ley Orgánica 2/2012, del procedimento “partecipato” tra Stato e Comunità, al termine del quale (con obbligo di essere esperito) lo Stato possa decidere, discrezionalmente, se le misure intraprese dalle Comunità siano sostenibili (oppure si debba procedere con l’irrogazione delle misure coercitive, a salvaguardia del raggiungimento degli obiettivi di bilancio), sia del tutto sufficiente a tutelare la quota residua di autonomia finanziaria rimasta in capo alle Comunità Autonome.
Abstract
Spain, in 2011, amended article 135 of its Constitution introducing the principle of financial and budgetary stability, as well as the strict control over public administration and the Autonomous Communities budgets limiting as well the “structural deficit”. The effect of this reform was the strengthening of supervisory powers and financial control of the State in the Autonomous Communities overcoming local communities’ competences. The financial Constitution, in time of crisis, changes its meaning, in the light of much stronger interrelation among national legislation, European fiscal rules and financial markets.
sociali, particolare riguardo merita l’analisi di A. Rodriguez Bereijo, La reforma constitucional del artículo 135 CE y la
crisis financiera del Estado, in Crónica presupuestaria, 1/2013, 5 ss., spec. 16, il quale, pur sottolineando come «Es cierto
que la profundidad y amplitud de la crisis económica y financiera y las duras medidas de ajuste presupuestario y consolidación fiscal impuestas por la Unión europea plantean un serio desafío a la pervivencia del modelo constitucional del Estado social» chiarisce di seguito come, a suo avviso, sostenere che «esta reforma constitucional, por los estrictos controles al déficit y endeudamiento públicos, destruye «los fundamentos» del Estado social y democrático de Derecho que nuestra Constitución consagra parece exagerado». Contra, tuttavia, A. Galera Victoria,
Los derechos sociales en tiempos de crisis económica, in www.tiempodelosderechos.es, a giudizio della quale «La
democracia es alterada por la irrupción de la economía. Las decisiones públicas son adoptadas en función de su capacidad para alcanzar un resultado fijado por la economía. En este contexto, la voluntad política expresada por las vías democráticas sólo resulta válida si logra alcanzar los objetivos requeridos para resolver la situación económica. Las voluntades expresadas democráticamente por los ciudadanos de los Estados miembros son relegadas en la medida en que no cubren los intereses generales subyacentes en los objetivos económicos fijados por Bruselas. En este escenario, el impacto de estas decisiones sobre los derechos sociales ha sido evidente. Desde el comienzo de la crisis, los derechos sociales se han visto afectados por las medidas de austeridad y de desregulación y flexibilización del mercado de trabajo».
40 Art. 148 CE (Competencias de las Comunidades Autónomas), c. 1, n. 13: «El fomento del desarrollo económico de la
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