Gli aiuti di stato e il regime “de minimis”
1. Definizione di impresa e di aiuto di Stato
Il principio di carattere generale in base al quale, salvo eccezioni, è preclusa agli Stati membri l'erogazione di risorse pubbliche a vantaggio di imprese, ovvero l'attribuzione alle stesse di agevolazioni o di qualsiasi vantaggio economico selettivo tale da falsare la concorrenza e gli scambi, è sancito dall'art. 107 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea.
In tale contesto normativo ha assunto un ruolo fondamentale la Commissione che, nel corso degli anni, con proprie decisioni, ha stabilito una serie di principi e criteri direttivi cui l'interprete deve necessariamente fare riferimento e che, attualmente, risultano trasfusi sia nella comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell'Unione in tale materia, pubblicata sulla GUUE dell'11 gennaio 2012, sia in quella che sarà emanata, con ogni probabilità, nel corso dell'anno 2016.
Dall'imputazione di risorse ad un pubblico potere ovvero dal fatto che le stesse ricadano nella disponibilità di qualsiasi soggetto pubblico, scaturisce l'applicazione delle regole comunitarie. In altri termini, il concetto di Stato, nelle sue varie articolazioni pubbliche, qualifica “aiuto di Stato” qualsiasi risorsa che direttamente o indirettamente proviene da soggetti pubblici, includendo in tale definizione ogni comportamento da cui derivi un possibile vantaggio per le aziende o per talune produzioni rispetto alle loro concorrenti. Beneficiario dell'aiuto deve essere necessariamente un'impresa, quest'ultima definibile come qualsiasi entità che esercita un'attività economica. Ciò implica che tale definizione risulta del tutto avulsa da ciò che prevede il diritto dello Stato a cui l'impresa appartiene, potendo anche un'associazione culturale essere ricompresa nel concetto di carattere generale, qualora eserciti un'attività diretta alla produzione o allo scambio di beni o di servizi. In tal modo l'interprete viene esonerato, così come rimarcato dalla Corte di giustizia, dalla verifica che il soggetto sia stato costituito per conseguire utili, potendo lo stesso egualmente offrire beni o servizi al mercato perseguendo indirettamente uno scopo di lucro1.
Non devono essere ricomprese nella nozione di impresa le attività normalmente esercitate da una P.a., a meno che tale soggetto possa essere considerato, per quel tipo di attività e se quest'ultima risulti scissa dall'esercizio di pubblici poteri, un vero e proprio imprenditore che produce beni o servizi di interessi pubblici per la collettività dello Stato cui essa appartiene2.
Risulta comunque evidente che l'interpretazione del concetto di attività economica dipende dal modo in cui la stessa è organizzata a livello del singolo Stato. La Commissione, con decisione 2012/284/CE, del 19 dicembre 20123, inerente al regime riguardante l'esenzione dall'ICI per gli
immobili utilizzati da Enti non commerciali, ha fissato una serie di principi di carattere generale applicabili anche ad altre funzioni di natura pubblica che restano tali e, pertanto, non costituiscono attività economica, se il tributo copre solo una frazione del servizio, come avviene per stabilimenti che formano parte dell'istruzione pubblica, ovvero per il servizio sanitario, quando l'attività di assistenza svolta da soggetti privati accreditati è complementare o integrativa rispetto a quella
1 Corte giust., sent. 29-10-1980, Cause riunite 209/78, 215/78 e 218/78, Van Laudewyck, in Racc., 3125 ss., p.to 21. 2 Dec. 2003/193/CE, 5-6-2002 in G.U.U.E. L 77, 24-3-2003.
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pubblica.
Da quanto sopra esposto, per aversi aiuto di Stato, occorre che un'impresa o più imprese ottengano un vantaggio dal comportamento dei pubblici poteri, che la fonte della risorsa sia pubblica, ovvero ci sia un sacrificio o un esborso per l'Erario tale da falsificare la concorrenza e incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Se uno di tali elementi dovesse mancare, la fattispecie prevista dall'art. 107 del Trattato non verrebbe a realizzarsi e l'intervento non sarebbe soggetto alle regole comunitarie. Risulta apodittico che l'intervento statale possa assumere le più svariate connotazioni; a titolo meramente esemplificativo, ci si può riferire ad un ripiano di perdite di una società, a un'esenzione dal pagamento di un tributo, ad aiuti alla produzione se l'impresa beneficiaria é in concorrenza con prodotti provenienti da altri Stati membri, ad un contributo in conto capitale, ad un finanziamento a tasso agevolato4 . In ogni caso, il sostegno ad un'impresa o a
più imprese deve essere selettivo; ciò è desumibile da quanto stabilito dal Trattato, nel senso che non potranno essere considerate “favorite” alcune imprese o alcune produzioni qualora l'agevolazione sia generale e coinvolga tutte le imprese che svolgono una certa attività e a condizione che il regime, in via astratta, non limiti l'accesso e qualsiasi soggetto del settore possa usufruirne. La misura potrebbe perdere il carattere generale se sarà fissato un tetto invalicabile alle risorse stanziate per la misura stessa, anche se ciò non esclude che possa stabilirsi un budget determinato tale da coprire, in via teorica, tutte le esigenze o sia previsto il rifinanziamento qualora le risorse risultassero insufficienti, ovvero si stabilisca che, nel caso le richieste superassero le disponibilità, si procederà ad una riduzione proporzionale dell'aiuto5. Non rilevano, in ogni caso,
né lo scopo né l'intervento dello Stato, ma esclusivamente gli effetti della misura sull'impresa. Ciò implica che, qualora l'intervento determini il miglioramento della situazione finanziaria di un'impresa, sia in presenza di un vantaggio6. Vantaggio che non é escluso se le imprese concorrenti
in altri Stati membri si trovano in posizione più favorevole, perché ciò che conta é l'effetto della misura sulla situazione finanziaria di un'azienda nel proprio Stato, a prescindere da ulteriori valutazioni7. Merita particolare attenzione la problematica della compensazione dei costi sostenuti
per fornire un servizio di interesse economico-generale. Nella sentenza Altmark Trans8 la Corte ha
precisato che, in tali circostanze, non si parla di aiuto di Stato se ricorrono quattro condizioni e cioé: - l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata di adempiere obblighi di servizio
pubblico;
- i parametri in base ai quali viene calcolata la compensazione devono essere preventivamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
- la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire in tutto o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, valutando gli introiti e un margine di utile ragionevole;
- quando la scelta dell'impresa incaricata di adempiere obblighi di servizio pubblico non viene effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico tale da selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore, la compensazione deve essere effettuata in base ad un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e dotata di mezzi adeguati, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo
4 G. Strozzi, Gli aiuti di Stato, in G. Strozzi (cur.), Diritto dell'Unione europea, Parte speciale, Torino, 2010, 356. 5 C.E. Baldi, La disciplina comunitaria degli aiuti di Stato, Santarcangelo di Romagna, 2016, 27.
6 Dec. 2004/339/CE, 15-10-2003, in G.U.U.E. L 155, 30-4-2004. 7 G. Tesauro, Diritto dell'Unione europea, VI ed., Padova, 2010, 805 e ss.
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conto degli introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di tali funzioni.