I vincoli di bilancio in alcuni ordinamenti degli Stati europei e negli Stati Unit
2. USA: genesi e cenni storici sui vincoli di bilancio
Negli Stati Uniti i vincoli di bilancio si sono affermati gradualmente, durante il XIX sec., in seguito a una serie di crisi economiche e fiscali combinate con l’assenza di una politica di salvataggio del Governo federale.
Tra il 1820 e il 1830 l’economia pubblica subisce profonde trasformazioni3: la metamorfosi
economica richiedeva ingenti capitali per creare le infrastrutture necessarie a supportarla; in questo contesto le autorità pubbliche entrarono nel mercato per assicurare la realizzazione di tali opere.
Un esempio di intervento pubblico di successo degli inizi del XIX secolo è quello relativo alla realizzazione dell’Erie Canal, finanziato con bond emessi dallo Stato di New York: è la prima grande opera viaria realizzata con capitali pubblici. L’Erie Canal consentì uno sviluppo industriale ed economico repentino di molti centri del Mid–West e divenne paradigma di riuscita di intervento pubblico nell’economia; molti Stati federati, auspicando di ripetere i successi archiviati dallo Stato di
1 C. Marchese, Vincoli Di Bilancio, Finanza Pubblica E Diritti Sociali Prospettive Comparate: Germania, Spagna, Portogallo E
Grecia, Servizio Studi Corte Costituzionale, 2016.
2 European Council, 2 March 2012. Retrieved 17 August 2012.
3 M. Van Malleghem, Unbalanced Budget Rules in Europe and America, in M. Adams, F. Fabbrini, P. Larouche, The
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New York, procedettero ad un indebitamento eccessivo e sistematico volto al finanziamento di grandi opere pubbliche.
La realizzazione di grandi opere sostenute dall’intervento pubblico, tuttavia, si rivelò un Giano bifronte: l’industria e il sistema di infrastrutture si svilupparono rapidamente, le casse pubbliche, invece, registrarono un accumulo di debito mai raggiunto prima. Dal 1820 al 1841 il debito degli Stati federati passò da 2 mln a 200 mln di dollari4, dando inizio a un periodo di recessione economica
caratterizzato da una forte crisi del sistema bancario.
Gli investimenti pubblici errati, combinati con la crisi economica e bancaria, si rivelarono letali; a partire dal 1843 nove Stati5 dichiararono fallimento.
Il default di questi Stati fu dovuto, oltre che alle condizioni economiche avverse, al diffuso convincimento che lo Stato centrale sarebbe intervenuto con politiche di salvataggio per la riduzione del debito; tale idea era ragionevolmente fondata: il Governo federale si era fatto carico dei debiti assunti dopo la guerra del 1812 e in seguito, nel 1836, di quelli contratti dal distretto della Columbia; è evidente che il rischio di moral hazard fosse realmente presente. In tale contesto i Governi locali contrassero un debito insostenibile6.
I fattori di criticità economica, qui sinteticamente elencati, furono la causa di adozione della prima ondata di regole legali poste al bilancio statale. La crisi aveva creato consapevolezza riguardo la necessità di intraprendere una azione governativa finalizzata ad assicurare sostenibilità fiscale. Il risultato fu tangibile: prima del 1840 nessuno Stato federato aveva all’interno del proprio ordinamento regole di bilancio, invece, a partire dal 1855 diciannove Stati avevano adottato delle leggi atte a controllare e regolare il bilancio pubblico.
Il contesto economico, qui sinteticamente delineato, offre – in via comparata – la possibilità di individuare i punti comuni e le differenze tra la crisi finanziaria occorsa negli Stati Uniti durante il XIX sec. e la crisi, non ancora esauritasi, dell’Eurozona.
I vincoli di bilancio vennero inseriti negli ordinamenti degli Stati federati dopo la crisi finanziaria iniziata nel 18377; per quanto riguarda il caso europeo, una possibile chiave interpretativa riguardante
l’adozione del TSCG si può individuare nella relazione tra la grave crisi finanziaria e la necessità degli Stati membri di salvaguardare la stabilità interna. L’adozione dei vincoli di bilancio in Europa è volta anche a combattere politiche fiscali imprudenti e, talvolta, eventi legati alla corruzione politica; anche questo aspetto è similare a quanto verificatosi negli Stati Uniti nel XIX sec. I vincoli di bilancio si affermano sia in USA sia in Europa come conseguenza all’istituzione di un’unione monetaria. Tuttavia, si rilevano significative differenze e innovazioni introdotte dal TSCG: l’UE ha adottato, tramite questo trattato, un apparato di supervisione fiscale su tutta l’area Euro. In tale prospettiva sono importanti gli obiettivi dei vincoli di bilancio fissati dal TSCG; essi hanno una valenza più ampia rispetto a quelli promulgati negli USA: oltre al chiaro intento di contenere le politiche fiscali dei Governi, essi hanno l’obiettivo di rinforzare l’effettività del TSCG a prescindere dalle volontà dei Governi nazionali.
4 J. Wallis, Constitutions, Corporations and Corruption: American States and Constitutional Change, 1842 to 1852, in Journal
of Economic History, 2005, 211, 216.
5 Maryland, Pennsylvania, Arkansas, Florida, Illinois, Indiana, Louisiana, Michigan, and Mississippi. Va sottolineato
che lo Stato della Florida, incluso usualmente in questo computo, nel 1843 era ancora un territorio autonomo. Nel 1819, secondo i termini del Trattato Adams–Onís, la Spagna cedette la Florida agli Stati Uniti. Divenuta territorio autonomo nel 1821, entrò nell'Unione come 27º stato il 3 marzo 1845.
6 C. Randall Henning, M. Kessle in Working Paper Series, Fiscal Federalism: US History for Architects of Europe’s Fiscal
Union, 2012.
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Ulteriori differenze sono ancora più evidenti se si considerano i meccanismi tramite i quali i vincoli al bilancio sono stati introdotti.
Negli USA i vincoli sono stati introdotti tramite un processo legislativo, in capo ai singoli Stati, totalmente indipendente e autonomo rispetto al Governo centrale; tale approccio ha prodotto una eterogenia normativa con una finalità comune ma privo di una visione unitaria. Questa configurazione prodottasi nel sistema statunitense non va letta come una esigenza determinata e giustificata dal modello federale ma come una modalità adottata in seguito ad eventi di carattere prevalentemente economico e finanziario che necessitavano una azione rapida.
In Europa, invece, i vincoli di bilancio sono il risultato di trattati inter–governativi, culminati nel TSCG; tali accordi sono il risultato di un approccio top–down: un apporto coordinato dai differenti attori comunitari finalizzato a originare un sistema legale armonizzato e coerente tra gli Stati Membri dell’Unione.
Differiscono, inoltre, in maniera significativa, le motivazioni che hanno condotto all’introduzione di regole di bilancio in Europa e negli Stati Uniti. Nel primo caso, uno degli obiettivi è quello di mitigare il rischio di moral hazard da parte degli Stati derivante dall’eventuale previsione di salvataggio in caso di rischio di default: ciò è dovuto alla percezione diffusa che il default di uno Stato potrebbe essere contagioso e dannoso per l’intera Eurozona. Nel secondo caso, invece le regole al bilancio sono state applicate per evitare nuovi default.
2.1 Sistematica dei vincoli di bilancio nell’esperienza statunitense
Riferirsi in modo generico ai vincoli di bilancio può rivelarsi fuorviante. In termini normativi ci si riferisce ad un procedimento secondo il quale si cerca di mantenere le spese di uno Stato sotto controllo, ma non ci si riferisce, necessariamente, ad un meccanismo che mette in relazione solamente le entrate e le uscite delle casse pubbliche.
Differenti tipi di vincoli al bilancio possono essere così di seguito definiti.
Un tipo di vincolo è quello con c.d “scopo pubblico”. Questa fattispecie limita la possibilità del Governo di investire in imprese private privilegiando gli investimenti di carattere pubblico. Un’altra via per limitare l’indebitamento è quella di agire in via legislativa su aliquote fiscali e limiti alla spesa; queste disposizioni riducono l’aumento della tassazione oppure limitano l’utilizzo del gettito fiscale. Un’altra tipologia di vincolo è quella definita rainy day fund: una legge obbliga lo Stato a risparmiare denaro durante i cicli economici prosperi al fine di poter riutilizzare tali ricchezze durante i cicli economici e finanziari avversi e, così, non alterare le politiche pubbliche tramite interventi di austerity. Una ultima categoria può individuarsi in un vincolo strictu senso: il bilancio pubblico deve essere chiuso “in attivo” calcolando entrate ed uscite al netto dell’indebitamento.
Nell’esempio di una tradizione consolidata, come quella statunitense, questi differenti vincoli normativi agiscono in concerto per delineare una cornice legislativa che riesce a mantenere il budget statale in equilibrio8.
Una importante distinzione metodologica deve essere fatta rispetto la natura dei vincoli al bilancio, cioè se essi vengono implementati negli ordinamenti statali tramite la Costituzione o tramite Legge ordinaria. Nel primo caso, pertanto, un budget in deficit comporterebbe dei procedimenti aggravati per approdare all’approvazione del bilancio: dichiarazione di incostituzionalità del budget ovvero modifica costituzionale.
8 In via generale gli Stati membri registrano disposizioni in materia di bilancio sia a livello costituzionale sia a livello
di legge ordinaria. Gli unici Stati che non prevedono esplicite previsioni nelle relative costituzioni sono Minnesota, New Hampshire, Washington DC.
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Un’altra distinzione, utile soprattutto per problematiche strettamente economiche, è quella tra vincoli ex ante e vincoli ex post. I primi richiedono che il Governo avanzi una proposta di bilancio in accordo con le rendite previste rispetto al futuro anno fiscale; i secondi obbligano il Governo a equilibrare il bilancio in relazione alle reali entrate che ha registrato lo Stato.
I vincoli al bilancio, infine, vanno distinti in base alla loro natura sostanziale o meramente procedurale.
Un vincolo sostanziale limita materialmente la possibilità del Governo di incorrere in una situazione debitoria; un vincolo procedurale non può essere considerato un vincolo stricto sensu, poiché un budget in debito non sarebbe considerato contra legem.
2.2 Fattori critici che si evincono dall’esperienza europea
La comparazione con l’elaborata normativa statunitense in materia di vincoli di bilancio è illuminante per cogliere i punti di debolezza di quanto sancito dal TSCG9.
L’art 3 c.2 del TSCG prevede che il vincolo al bilancio sia implementato nella legge nazionale «tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio»10.
Comparando queste disposizioni con quelle statunitensi sono evidenti alcune lacune del TSCG. Innanzitutto non si specifica quale bilancio deve essere vincolato: quello proposto, quello approvato dalle Camere, o il bilancio ratificato e divenuto Legge? Qual è il significato della clausola dell’art. 3 c. 2 «garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio»? Si riferisce a vincoli ex ante o ex post? Questi punti (e altri) non trovano risposte esaustive all’interno del TSCG.
Una caratteristica propria dell’art. 3 del TSCG si individua nel proposito di armonizzare le regole di controllo della fiscalità già presenti in ogni singolo Paese dell’Unione. Si può desumere, pertanto, con chiarezza che il vincolo di bilancio in oggetto è configurato per regolare «l'obiettivo di medio termine specifico per il Paese»11. Altre caratteristiche proprie del TSCG emergono da parametri
quantitativi: l’obiettivo di ridurre il debito degli Stati il cui rapporto tra PIL e debito supera il 60%12
chiarifica che l’obiettivo del TSCG è di agire sul bilancio strutturale e non nominale.
Questa breve comparazione riguardante la natura giuridica, l’effettività e l’applicazione dei vincoli di bilancio statunitensi ed europei rivela che il legislatore europeo ha prestato più attenzione alla forma dei vincoli d’oltreoceano che agli effetti che essi hanno generato durante la loro lunga esistenza. Un parametro che resta molto vago (problematica già citata in questo scritto) è quella relativa alla tipologia (vincolo proposto, adottato, approvato come legge) e al momento di applicazione (vincolo ex ante o ex post).
Forse la struttura fiscale già esistente in UE prima dell’entrata in vigore del TSCG può ovviare a questi limiti; tuttavia è legittimo chiedersi quale sia il valore aggiunto del TSCG, sotto che aspetti era lacunoso il sistema precedentemente in vigore e come il TSCG possa rinforzarlo. Queste domande non trovano una risposta chiara ed immediatamente desumibile dal testo normativo e, per tale motivo, una comparazione delle modalità di accoglimento del vincolo imposto dal TSCG, seppur breve come quella affrontata in questo scritto, aiuta a mettere in luce determinati aspetti del TSCG.
9 Art.3 TSCG. 10 Art.3 c.2 TSCG. 11 Art. 3 c.3 lett. b TSCG. 12 Art. 3 c1 lett. d TSCG.
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