Ordinamento spagnolo

Passando all’analisi dell’ordinamento spagnolo, prima di mettere in luce le analogie con il caso italiano, è bene ricordarne brevemente alcuni profili peculiari.

Prima di tutto, la conflittualità del sistema è molto più elevata – a partire dal piano politico22 _{– e}

i profili finanziari sono un punto nodale dei dissidi in atto. Basti a testimoniarlo il tentativo compiuto

17 _{E. D'Orlando, Clausola di salvaguardia e metodo negoziale: suggestioni (in controtendenza) per un nuovo statuto}

costituzionale delle autonomie speciali, in F. Palermo e S. Parolari (cur.), Riforma costituzionale e Regioni. Riflessioni a prima lettura sul nuovo Titolo V della Costituzione, Bolzano, 2015.

18 _{Corte cost., sent. 26-02-2015, n. 19, cons. dir. 6.2; con nota di R. Bin, L’autonomia finanziaria delle regioni speciali tra}

vincoli europei, obbligo di solidarietà e leale collaborazione, in www.forumcostituzionale.it, Novità dal forum – Rassegna 7/2015.

19 _{B. Baldi, Regioni a statuto speciale e federalismo fiscale: un’analisi comparata, in Istituzioni del federalismo, 1, 2012, 245 ss.} 20 _{C. Padula, Dove va il bilanciamento degli interessi? Osservazioni sulle sentenze 10 e 155 del 2015, in www.federalismi.it,}

14 ottobre 2015; G. D’Amico, La finanza delle Regioni speciali tra mancata attuazione degli statuti e accordi “riparatori”. Nota

a commento della sent. n. 155 del 2015, in www.forumcostituzionale.it, Novità dal forum – Rassegna 4/2016.

21 _{La sentenza n. 155 del 2015 si era tuttavia pronunciata al riguardo di misure provvisorie, che incidevano sul gettito}

relativo soltanto a determinati periodi d’imposta: a fronte della successiva “stabilizzazione” delle stesse (mediante l’eliminazione dei relativi termini finali), la Corte costituzionale le ha dichiarate costituzionalmente illegittime con sent. 20 luglio 2016, n. 188.

22 _{Fino ai tentativi di tenere un referendum sul futuro politico della Catalogna che metteva in discussione la permanenza}

della stessa all’interno dello Stato spagnolo, su cui J. M. Castellà Andreu, The Proposal for Catalan Secession and the Crisis

dalla Catalogna di introdurre, a livello statutario23_{, un sistema che si allontanava sensibilmente dal}

regime ordinario di finanziamento, tentativo poi affossato dal Tribunal constitucional24_.

A livello dottrinale, poi, si potrebbe dire che l’autopercezione delle autonomie territoriali come elemento caratterizzante il sistema è molto più accentuato che a livello italiano, tanto che vi è chi afferma che la Spagna è «uno degli Stati più decentralizzati del mondo»25_.

Infine, il sistema delle competenze è ancora più complesso e venato di una forte dose di ambiguità, che deriva dalla compresenza di un elemento strutturale di differenziazione e asimmetria – rappresentato, a livello di fonti, dagli statuti – con una forte spinta politica all’uniformità, storicamente concretatasi nelle diverse fasi dei Pactos autonómicos26_.

3.1 Le disposizioni costituzionali

A livello costituzionale, l’art. 156 CE prevede espressamente «i principi di coordinamento con le finanze statali» come limite all’autonomia finanziaria delle CC.AA.; tuttavia, con riferimento al sistema delle competenze, grande valenza hanno avuto anche le competenze esclusive statali in Bases

y coordinación de la planificación general de la actividad económica e Hacienda general y Deuda del Estado

(Art. 149.1.13 e 149.1.14). La giurisprudenza costituzionale spagnola a questo proposito, come si vedrà in seguito, è di particolare interesse.

Anche la Spagna, in parallelo all’Italia, ha introdotto a livello costituzionale il principio di equilibrio di bilancio, novellando l’art. 135 CE, introducendo anche in questo caso – ai commi 3 e 5 – una specifica competenza di coordinamento, con riserva di legge organica, prontamente attuata con la Legge Organica 27 aprile 2012, n. 2, la quale reca cospicui e stringenti limiti alla spesa, all’indebitamento, al sistema contabile e, in generale, all’autonomia finanziaria delle CC.AA27_.

Quello che più interessa però, nella sistematica del presente contributo, è il fatto che si possa registrare una chiara tendenza dello Stato a intervenire direttamente in ambiti riservati alla competenza delle CC.AA. (come i salari dei funzionari pubblici, le loro condizioni di lavoro, le prestazioni sanitarie ed educative, etc.), anche al di fuori delle logiche e dei procedimenti della citata legge organica, sulla base delle competenze esclusive in materia economico-finanziaria28_{, causando}

la reazione delle Comunità autonome, che cercano tutela di fronte alla giurisdizione costituzionale.

23 _{M. Parodi, Le conseguenze della crisi economico-finanziaria dell’Europa sulle rivendicazioni indipendentiste nello Stato}

spagnolo, in P. Vipiana (cur.), Tendenze centripete e centrifughe negli ordinamenti statali dell’Europa in crisi, Torino, 2014,

129 ss.; G.G. Carboni, La risposta della Spagna alla crisi: economia e istituzioni scelgono la strada delle riforme costituzionali, in C. Cerrina Feroni e G.F. Ferrari (cur.), Crisi economico-finanziaria e intervento dello Stato. Modelli comparati e prospettive, Torino, Giappichelli, 2012, 211 ss.; A.M. Carmona Contreras, Il finanziamento delle Comunità autonome in Spagna; dalla

Costituzione, alla LOFCA, agli statuti di autonomia riformati? Cronaca di un complesso intreccio normativo, in F. Palermo, M.

Niccolini (cur.), Federalismo fiscale in Europa. Esperienze straniere e spunti per il caso italiano, Napoli, ESI, 2012, 63 ss.

24 _{Tribunal constitucional, sent. 28-06-2010, n. 31.}

25 _{Così, J.L. Giarcía Guerrero, Lo Stato autonomico, evoluzione e qualche conclusione sulla prima riforma integrale di alcuni}

statuti, in www.federalismi.it, 18, 2008, 1. Più ampiamente, J.F. Lopez Aguilar, Lo stato autonomico spagnolo. Stato composto asimmetrico e fatti differenziali nella Costituzione spagnola del 1978. Un'analisi dello Stato delle autonomie nella prospettiva del costituzionalismo comparato. Federalismo asimmetrico e fatti differenziali costituzionalmente rilevanti, Padova,

1999, 7 ss.

26 _{J.O. Bercholc, El Tribunal Constitucional español y el desarollo autonómico a través del control de constitucionalidad, in}

Cuadernos Manuel Giménez Abad, 10, 2015, 50 ss.

27 _{L. Ferraro, La crisi finanziaria e lo stato autonomico spagnolo, in Rivista AIC, 4, 2012; T. de la Quadra-Salcedo Janini, ¿Se}

ha transformado la autonomía política e financiera de la comunidades autónomas tras la reforma constitutional del artículo 135 y la adopción de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera?, in Cuadernos Manuel Giménez Abad, 6, 2013, 59 ss.; M.D. Arias Abellán, Estabilidad presupuestaria y deuda pública: su aplicación a las comunidades autónomas, in Rev. estudis autonòmics i federals, 18, 2013, 126 ss.

28 _{M. Corretja Torres, El sistema competencial español a la luz de la eficiencia: indefinición, duplicidades, vulnerabilidadde las}

FRANCESCO EMANUELE GRISOSTOLO

3.2 La (discussa) giurisprudenza costituzionale

In questo quadro conflittuale, controversa è la posizione del Tribunal constitucional, accusato da parte della dottrina di non assicurare garanzie alle competenze autonomiche29_{. Una vivace dialettica non}

si realizza qui, come in Italia, solo fra il formante dottrinale e quello giurisprudenziale, ma anche all’interno di quest’ultimo, potendo i giudici costituzionali formulare dei votos particulares, che costituiscono un prezioso strumento per comprendere i contrasti interpretativi in atto30_.

In effetti, è indubbio che il Tribunal constitucional legga le competenze relative alle «Basi e coordinamento della pianificazione generale dell'attività economica» e alle «Finanze generali e debito dello Stato» nella medesima maniera finalistica nella quale la Corte costituzionale italiana legge il coordinamento della finanza pubblica, permettendo allo Stato di regolare ogni aspetto si reputi avere un’incidenza economico-finanziaria31_.

Per apprezzare il mutare degli itinerari interpretativi nel contesto della crisi economico- finanziaria si tenga presente che la competenza relativa alla Hacienda general/finanze generali era stata ritenuta dalla dottrina sempre riferita precipuamente al profilo delle entrate finanziarie: è l’importante sentenza del Tribunal constitucional n. 130 del 4 giugno 2013, sulla Ley general de

subvenciones, che la estende per la prima volta all’ambito della spesa (gasto publico)32_.

L’emergenza finanziaria e il rischio per lo Stato di incorrere nell’inadempimento degli obblighi europei relativi ai bilanci nazionali sono utilizzati anche per giustificare l’utilizzo della decretazione d’urgenza (ovvero dello strumento del real decreto-ley) per incidere in tal modo sulle competenze autonomiche33_{. La legittimazione di un ampio uso di fonti emergenziali impedisce anche l’esplicarsi}

della funzione di tutela dell’autonomia svolta dalle forme di negoziazione previste, seppure a livello multilaterale, come il Consejo de Política Fiscal y Financiera, alle quali precedenti pronunce avevano garantito un ruolo, almeno sul piano partecipativo34_.

Un ultimo profilo che si può qui mettere in luce della giurisprudenza spagnola ‘della crisi’, è quella che è stata chiamata la resurrezione dell’interés general nello Stato autonomico35_{. Tale criterio –}

che in realtà era già stato utilizzato in alcune pronunce degli anni ’80 – viene ricavato in via interpretativa da un combinato disposto di precetti costituzionali (art. 31 e 135 CE) e viene utilizzato per rinforzare l’ambito di competenza dello Stato. Si differenzia quindi dall’interés general previsto dall’art. 150.3 CE, che abilita sì la legge statale a intervenire nelle competenze esclusive delle CCAA, ma solo con la maggioranza assoluta di entrambe le Cortes.

Sempre in un gioco di richiami con l’ordinamento italiano, il pensiero va subito all’art. 117, comma 5, introdotto dalla riforma costituzionale varata dal Parlamento (c.d. clausola di supremazia), ovvero con la previsione espressa dell’interesse generale come titolo legittimante l’intervento della legge statale in ambiti di competenza esclusiva delle regioni.

29 _{J.O. Bercholc, El Tribunal Constitucional, cit., 53; C. Aymerich Cano, Subvenciones y Estado Autonómico. Crítica de la}

ultima jurisprudencia constitucional, in Rev. Vasca de Administración Pública, 97, 2013, 221 ss.

30 _{Si veda, ad esempio, il Voto particular alla sentenza del Tribunal constitucional, 4-6-2013, n. 130.}

31 _{G. Martin i Alonso, La realidad del estato autonómico reflejada en la sentencias del tribunal constitucional 130/2013 y}

135/2013, relativas a la ley general de subvenciones, in Rev. estudis autonòmics i federals, 20, 2014; M. Carrillo, Constitución y control de las finanzas públicas, in Rev. esp. der. const., 101, 2014, part. 37-40.

32 _{G. Martin i Alonso, La realidad del estato autonómico, cit., 13.}

33 _{Da ultimo, Tribunal constitucional, sent. 4-2-2016, n. 18, e altre ivi richiamate. L’ampio uso (e abuso) del decreto}

legge su questi profili – nell’alveo di una radicata prassi italiana – caratterizza anche la nostra esperienza costituzionale nel medesimo periodo, come rileva P. Vipiana, Le ripercussioni della crisi economica sull’assetto delle autonomie in Italia:

un ritorno all’accentramento, in Id. (cur.), Tendenze centripete e centrifughe, cit.

34 _{STC 31/2010.}

4. Conclusioni

In conclusione, si può osservare come la comparazione sia strumento indispensabile, da un lato, per far emerge le consonanze che si vengono a creare in diversi ordinamenti, anche per la comune partecipazione all’Unione Europea36_{, e, dall’altro (quasi al rovescio della medaglia), per valutare}

trasversalmente le conseguenze delle politiche poste in essere a livello sovranazionale37_.

Alla contingente situazione finanziaria degli Stati e alle modificazioni normative introdotte a livello europeo è conseguita un’interpretazione estensiva delle competenze di coordinamento finanziario del livello centrale di governo da parte di entrambe le Corti costituzionali. Tale interpretazione ha portato a giustificare l’intervento del legislatore statale in ambiti materiali riservati alle competenze delle autonomie territoriali.

Se la crisi finanziaria si presta, di per sé, a essere considerata un fenomeno contingente, non è in ogni caso possibile qualificare soltanto come ‘emergenziali’ i vincoli in materia finanziaria: al contrario, essi si apprestano a essere il quadro dentro il quale si svolgeranno nei prossimi anni i rapporti di finanza pubblica. Perciò, due sono le alternative ragionevolmente percorribili, anche de

jure condendo, in prospettiva futura. La prima è prendere atto di un inesorabile ‘tramonto

dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali’38_{, avendo lo Stato reagito alla crisi finanziaria e al}

nuovo quadro regolatorio europeo «provando a conservare un minimo di autonomia finanziaria nutrendosi di quella residua rimasta in capo agli enti territoriali»39_{. L’altra – forse più consona ad un}

assetto pluralistico e autonomistico – è la ridefinizione in un senso di chiarezza del ruolo dei diversi livelli di governo nella realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica e dei metodi da seguire, se del caso nell’ottica di un regionalismo asimmetrico. Altrimenti, per tornare al problema classificatorio accennato all’inizio, potrebbe diventare difficile distinguere sotto questo aspetto un ordinamento unitario decentrato da un ordinamento regionale, con le relative garanzie costituzionali delle autonomie.

Abstract

The paper illustrates the consequences of the economic and financial crisis on the financial autonomy of Regions. This will be pursued by analysing the cases of Italy and Spain. The analysis will follow the specific point of view of the use and interpretation of the coordination powers recognised to the State in both countries.

The State has undoubtly intervened at high degree in the fields constitutionally reserved to Regional powers in both countries, justifying its behaviour on the after-crisis fiscal needs and on the new EU legal framework. The financial coordination powers are often claimed by the central tiers of government in the judgements in front of the constitutional courts.

36 _{G. Recchia, Consonanze e dissonanze nel diritto pubblico comparato, Padova, 2000, 39 ss.}

37 _{Per il caso italiano, v. le interessanti considerazioni di G. Martinico e L. Pierdominici, Crisis, emergency and subnational}

constitutionalism in the Italian context, in Perspectives on Federalism, 6, 2014, 116 ss. In questo contesto, però, è

particolarmente opportuno tenere presenti anche le ‘dissonanze’, sia interne (come, per quanto riguarda l’Italia, il caso delle regioni ad autonomia speciale), sia le esperienze – che non è stato possibile approfondire in questo contributo – degli Stati che hanno saputo perseguire gli obiettivi di risanamento finanziario in modo maggiormente rispettoso delle autonomie territoriali: si vedano, ad esempio, J. Woelk, I rapporti finanziari tra i livelli di governo nell’ordinamento tedesco, 15 ss.; E. D’Orlando, I rapporti finanziari tra i livelli di governo e le antinomie del modelli federale austriaco, 43 ss.

38 _{F. Gallo, Il principio costituzionale di equilibrio di bilancio e il tramonto dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali, in}

Rass. trib., 6, 2014, 1199-1213.

39 _{A. De Siano, Autonomia finanziaria degli enti territoriali e politiche pubbliche di coesione, in www.federalismi.it, 19}

FRANCESCO EMANUELE GRISOSTOLO

The first section of the discussion will be devoted to the main constitutional and legal innovations adopted in Italy and Spain after the ratification of the Treaty on Stability, Coordination and Governance. As a matter of fact, such innovations give a stronger legitimation to State interventions on regional budget decisions.

The second section focus on constitutional courts. Their jurisprudence allows to evaluate the role played by these measures in the fiscal relationships between central power (State) and autonomies (Regions). Even though the emergency measures adopted by the States during the financial crisis appear to be naturally temporary, the constitutional reform approved by Italian parliament aims to make stable these re-centralisation dynamics on fiscal powers.