Il principio costituzionale del pareggio di bilancio nell’esperienza della Regione Abruzzo a partire dalla Legge 243 del
1. Cenni introdutt
La legge costituzionale n. 1 del 20121 ha modificato, com’è noto, gli art. 81, 97, 117 e 1192 del nostro
testo costituzionale, introducendo il principio dell’equilibrio delle entrate e delle spese del bilancio e, più specificatamente, la legge rinforzata n. 243 del 2012, attuativa del comma 6 dello stesso art. 81, contenente la disciplina delle norme fondamentali volte ad assicurare il suddetto equilibrio nonché la sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni. Queste norme vanno necessariamente confrontate con quelle relative all’autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti locali, contenute nel Titolo V, Parte II, della Costituzione3 e nel corpus della legge n. 42 del 2009, attuativa
sull’autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti locali e sulla loro posizione costituzionale. Le disposizioni di legge in parola introducono nuove limitazioni nei confronti delle Autonomie sia mediante una costituzionalizzazione delle stesse, sia tramite la normativa di dettaglio contenuta nella legge di attuazione n. 2434. L’effetto è stato il rafforzamento dei limiti che in tema di bilancio la
potestà legislativa dello Stato può porre all’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali. In particolare, l’art. 81, c. 6, dispone che: «il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale». Questo significa non solo che i principi di equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito sono estesi a tutte le pubbliche amministrazioni e, dunque, anche alle autonomie territoriali, ma anche che il potere di stabilire le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’attuazione dei due principi è riservato esclusivamente a una particolare legge statale, rinforzata nel procedimento. Viene così meno, in materia di bilancio, la possibilità di applicare il comma 3 dell’art. 117 Cost., il quale stabilisce che, ai fini del coordinamento della finanza pubblica,
1 La recente riforma costituzionale, operata dalla legge n. 1 del 2012, che ha introdotto il principio del pareggio di
bilancio per il complesso delle pubbliche amministrazioni, ha imposto ulteriori vincoli agli enti territoriali in tema di indebitamento che si sovrappongono a quelli fissati dall’articolo 119 della Costituzione.
L’introduzione del principio costituzionale del pareggio di bilancio esteso alle amministrazioni territoriali avrà incidenza sul livello di indebitamento ammesso, i cui spazi andranno a restringersi ulteriormente, essendo ora consentito il ricorso al debito nel rispetto dell’equilibrio complessivo dell’aggregato regionale, in leg16.camera.it/465?area=19&tema=787&L%27indebitamento+degli+enti+territoriali.
2 Com’è noto, il disegno di legge costituzionale approvato dal Governo l’8 settembre 2011 su proposta del Presidente
del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell’Economia, segna il punto di avvio del procedimento di revisione costituzionale dell’art. 81, nonché degli art. 53 e 119 Cost., relativamente all’inserimento del principio del pareggio di bilancio nella Carta Costituzionale. L’esigenza di promuovere tale riforma trova le basi nell’impulso che l’UE ha inviato agli Stati della zona euro nel corso degli ultimi anni. Con la riforma del Titolo V, l’articolo 119 della Costituzione ha elevato a livello costituzionale il principio della c.d. golden rule, secondo la quale gli enti locali possono indebitarsi esclusivamente per finanziare spese di investimento. La regola, già esistente nell’ordinamento degli enti locali, stabilisce un vincolo di destinazione alla contrazione dei debiti, che non possono finanziare spesa corrente.
3 Per utili approfondimenti a riguardo v., F. Benelli, La smaterializzazione delle materie. Problemi teorici ed applicativi del
nuovo Titolo V della Costituzione, Milano, 2006; B. Caravita Di Toritto, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Torino, 2009.
4 F. Gallo, Il principio costituzionale di equilibrio di bilancio e il tramonto dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali, in
CARMEN RANALLI
la legge statale può intervenire solo per fissare i principi fondamentali e non anche criteri e norme di dettaglio5.
La legge costituzionale 1/2012, all’art. 5, c. 1, conferma questa interpretazione attribuendo espressamente alla legge rinforzata il compito di disciplinare «l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica». Imputando allo Stato questa speciale potestà legislativa di tipo esclusivo, detto comma amplia, senza dubbio, l’ambito di intervento statale, fino a ricomprendervi anche la specifica, dettagliata disciplina della «introduzione di regole sulla spesa in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica».
2. La legge n. 243/2012.
Per quanto concerne la legge n. 243 del 24 dicembre 20126, sin dal titolo si presenta quale normativa
di attuazione del principio dell’equilibrio di bilancio, ai sensi dell’art. 81, c. 6, Cost., nella versione novellata dalla legge 1/2012 e destinata a entrare in vigore dall’esercizio finanziario 2014. La nuova versione del sesto comma dispone quanto segue: «il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale».
I concetti-chiave disciplinati dalla legge 243/2012 rappresentano la traduzione nell’ordinamento italiano delle regole europee di coordinamento delle politiche economiche e nello specifico: l’equilibrio di bilancio corrisponde all’obiettivo di medio termine7; gli scostamenti rispetto
a tale obiettivo comportano l’attivazione di meccanismi correttivi ma solo se sono significativi ai sensi delle regole europee; gli eventi eccezionali, in presenza dei quali sono possibili scostamenti dagli obiettivi programmatici, devono essere individuati «in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea» e le relative misure possono essere adottate solo previo parere della Commissione europea.
Le disposizioni relative alle autonomie territoriali sono quelle contenute nel Capo II, cui sono strettamente collegati il Capo III e il Capo IV, quest’ultimo specificamente dedicato all’equilibrio dei bilanci degli enti territoriali e al loro concorso nel conseguimento di un debito pubblico sostenibile. Il Capo II si riferisce a tutte le amministrazioni pubbliche, dunque anche alle amministrazioni territoriali. All’interno di queste disposizioni sono traslati diversi punti cardine concernenti i meccanismi europei in materia di coordinamento finanziario8, il Capo III adempie a quanto
previsto, soprattutto, nel Fiscal Compact9. Il Capo IV illustra gli strumenti per mezzo dei quali gli
5 L’art. 117, c. 3 recita, infatti che: «le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro
competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza».
6 Sulla lettura della l. n. 243/2012 come legge organica v. N. Lupo, La revisione costituzionale della disciplina di bilancio e
il sistema delle fonti, Relazione al Convegno Costituzione e pareggio di bilancio, (Roma, 18 maggio 2012), in Il Filangieri,
Quaderno 2011, Napoli, 2012, spec. 108-109.
7 Regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, 7-7-1997, in G.U.C.E. L 209/1, “Per il rafforzamento della sorveglianza
delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche”.
8 L. 243/2012, art. 3, c. 5: «L’equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale, calcolato nel
primo semestre dell'esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni: a) risulta almeno pari all'obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo inferiore a quello indicato dall'articolo 8, comma 1; b) assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all'obiettivo di medio termine nei casi previsti dagli articoli 6 e 8 ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello indicato dall'articolo 8, comma 1».
9 Fiscal Compact, art. 3, par. 1, lett. e): «Qualora si constatino deviazioni significative dall’obiettivo di medio termine o
obiettivi di bilancio vengono proiettati sul sistema della finanza territoriale. È d’uopo, al riguardo, rimarcare che Regioni ed enti locali sono, altresì, chiamati a contribuire all’abbattimento del debito pubblico nazionale. I saldi di bilancio positivi possono essere destinati all’estinzione del debito dell’ente o – nel rispetto dei vincoli europei e del principio di equilibrio – a spese di investimento10.
Nei periodi favorevoli, il DEF può imporre agli enti territoriali di contribuire al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato11, previo parere, tra l’altro, della Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica. Per contro, nelle fasi sfavorevoli o al ricorrere di eventi eccezionali, lo Stato può sovvenzionare gli enti territoriali con le risorse attivabili in tali circostanze: queste risorse alimentano il Fondo straordinario per il concorso dello Stato, finalizzato al «finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali»12. In questo contesto va necessariamente rimarcato che anche l’identificazione delle
fasi favorevoli e sfavorevoli avviene sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento UE.
Un dovuto richiamo va riservato all’art. 10 in cui vengono elencate una serie di circostanze per cui gli enti territoriali possono trovarsi a ricorrere all’opzione dell’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, ultimo comma, Cost.: «solo per finanziare spese di investimento con la contestuale definizione di piani di ammortamento, purché, nel complesso, gli enti di ciascuna regione rispettino l’equilibrio di bilancio». Soprattutto rispetto a quest’ultimo passaggio, la legge 243/2012 pare, verosimilmente, alimentare i dubbi di compatibilità costituzionale rispetto al principio dell’autonomia degli enti locali costituzionalmente garantita. Sia rispetto al novellato articolo 119 della Costituzione che all’art. 10 della legge rinforzata, il principio di autonomia si scontra con un inopportuno principio di responsabilità finanziaria comune. Anche l’attribuzione alla legge 243/2012 del compito di disciplinare la facoltà degli enti territoriali di ricorrere all’indebitamento si configura come una riserva alla legge rinforzata in cui è ricompresa tutta la disciplina, anche di dettaglio, del ricorso all’indebitamento da parte degli enti territoriali. Quanto rilevato equivale a riconoscere al legislatore statale una competenza ben più ampia di quella – stabilita dall’art. 117, comma 3, Cost. – relativa alla fissazione delle norme fondamentali e dei criteri in materia di coordinamento della finanza pubblica. Risulta, dunque, evidente che in tutte le materie oggetto della legge rinforzata l’autonomia finanziaria degli enti territoriali non ha più una sua specifica tutela, ma è rimessa alle determinazioni di un legislatore statale operante con legge rinforzata.
Una profonda lesione dell’autonomia finanziaria è da individuare nella procedura, prevista dall’art. 12 della legge 243/2012, per la destinazione delle risorse degli Enti locali e delle Regioni al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato nei periodi favorevoli del ciclo. È verosimilmente possibile affermare che la modifica delle richiamate norme costituzionali e la legge rinforzata aumentano in modo rilevante i vincoli che il legislatore statale può imporre riguardo alle entrate e alla spesa degli enti territoriali. L’estensione di questi vincoli pare segnare un orientamento che va oltre un semplice adeguamento dell’assetto costituzionale della forma di Stato alle esigenze della crisi economico-finanziaria e disegna un processo, sotto il profilo politico-culturale, inverso rispetto al modello di federalismo fiscale che era alla base, nel 2001, del Titolo V, Parte II, della Costituzione.
meccanismo include l’obbligo della parte contraente interessata di attuare misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito».
10 L. 243/2012, art. 9, Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali, c.3: «…Nel rispetto dei vincoli derivanti
dall’ordinamento dell’Unione europea e dell’equilibrio dei bilanci, i saldi positivi di cui al primo periodo possono essere destinati anche al finanziamento di spese di investimento con le modalità previste dall’articolo 10».
11 L. 243/2012, art. 12, Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico, c. 2: «Nelle fasi
favorevoli del ciclo economico, i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti di cui al comma 1 influenzata dall'andamento del ciclo economico, determinano la misura del contributo del complesso dei medesimi enti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Tale contributo è incluso tra le spese di cui all'articolo 9, comma 1, lettera a)».
CARMEN RANALLI