Diritti acquisiti o diritti rebus sic stantibus? Pensioni e stipendi in epoca di contrazione economica, fra poche sicurezze e molte incertezze
4. Le ultime tappe della giurisprudenza costituzionale in punto di rapporti fra il sistema retributivo e pensionistico e le contingenze di bilancio: «tempus edax rerum»?
Nel quadro appena delineato irrompeva la sent. n. 70/2015, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale del comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011 (come convertito), introduttivo del blocco del meccanismo di rivalutazione di alcuni trattamenti pensionistici28.
Come già chiarito in altra sede29, la sentenza si allontanava dai propri immediati precedenti30, e
ridimensionava nettamente le preoccupazioni di tipo sistemico, imputando al difetto motivazionale
22 Corte cost., sent. n. 3/1966.
23 Cfr. Corte cost., sent. n. 26/1980, ove si afferma come il «trattamento di quiescenza, al pari della retribuzione … ,
deve essere proporzionato alla quantità ed alla qualità del lavoro prestato, e deve in ogni caso assicurare al lavoratore medesimo ed alla sua famiglia i mezzi adeguati alle loro esigenze di vita per un'esistenza libera e dignitosa».
24 Non mancano, infatti, le pronunce dei giudici comuni con cui è stata tratteggiata la distinzione tra legittimo
affidamento e mera aspettativa (immeritevole di tutela), suscettibili di dare la stura ad interventi normativi limitativi della robustezza del successivo assegno pensionistico, destinato a lavoratore ancora occupato, al tempo dell’entrata in vigore della nuova normativa: per tutte, si consideri Corte Cass., sent. n. 18338/2003.
25 Si pensi alla variegata casistica in materia di blocco delle indicizzazioni e della perequazione automatica, un
esempio della quale è rinvenibile nel disposto dell’art. art. 1, comma 19, della legge 24 dicembre 2007, n. 247, dichiarato non costituzionalmente illegittimo dalla sent. n. 316/2010; un’altra interessante pronuncia in argomento è la n. 22/2003, in cui risulta affermato il ruolo del principio di solidarietà interna al sistema pensionistico; per una rassegna delle condizioni cui devono intendersi sottoposti i prelievi su pensioni in costanza di rapporto, v. O. Bonardi, La corta vita dei contributi di solidarietà”, in www.forumcostituzionale.it.
26 In tal senso, Corte cost., sent. n. 316/2010.
27 Il passaggio è rinvenibile nella sent. n. 30/2004, al sesto capoverso del punto 2 dei «ritenuto in fatto».
28 Commentata da ampia parte della dottrina, fra cui (senza pretesa di esaustività), A.Barbera, La sentenza relativa al
blocco pensionistico: una brutta pagina per la Corte, in www.rivistaaic.it nonché S.Ceccanti, Una sentenza che lascia due
seri motivi di perplessità, in www.federalismi.it.
29 Per economia di spazi, sia consentito rinviare al mio La Corte costituzionale: guardiana (ragionevole) del tempo, o fredda
ragionatrice? Riflessioni sul potere di modulazione quoad tempus degli effetti delle sentenze di incostituzionalità, in A.
ILARIO NASSO
del legislatore (circa il fondamento e l’entità della misura sostanzialmente ablativa) le ragioni della dichiarata incostituzionalità.
Il decisum della Consulta, frustrando le esigenze di prevedibilità dell’evoluzione giurisprudenziale, sembrava obliterare l’implicito presupposto della coerenza giurisprudenziale – quantomeno di breve termine – giungendo ad adottare metodi argomentativi incapaci di azzerare il rischio di una certa… schizofrenia pretoria31.
Ai fini che qui occupano, nondimeno, la forza centrifuga della pronuncia costituzionale non sembra meritevole di particolare accentuazione.
La Corte, infatti, osservava come «al legislatore spett[i] … individuare idonei meccanismi che assicurino la perdurante adeguatezza delle pensioni all’incremento del costo della vita … Pertanto, il criterio di ragionevolezza … circoscrive la discrezionalità del legislatore e vincola le sue scelte all’adozione di soluzioni coerenti con i parametri costituzionali».
Nel merito, dunque, la sent. n. 70/2015 non offriva elementi innovativi rispetto ai precedenti adottati dalla Corte nella medesima disciplina: a più riprese, infatti, emergevano nel contesto della sentenza i consueti inviti (quali l’idoneità dei meccanismi normativi, e la consonanza tra erogazione previdenziale e costo della vita) alla ragionevolezza e proporzionalità delle opzioni legislative, come termini di scrutinio delle nuove disposizioni previdenziali. Di conseguenza, i profili di particolarità della richiamata sentenza si concentrano nella sola questione dell’apparente sconfessione, da parte della Consulta, dei propri insegnamenti (ex sent. n. 10/2015) in ordine alla modulazione temporale della portata della decisione, e la discendente divaricazione fra l’accertata – e dichiarata – incostituzionalità (ab origine) della disciplina impugnata e il mancato sbarramento pro
praeterito dell’efficacia della sentenza, pur nella consapevolezza della gravità del suo impatto
economico.
Nei mesi successivi, tuttavia, la Corte avrebbe imboccato un’ulteriore deviazione dai propri passi, occupandosi della vertenza relativa al blocco degli adeguamenti contrattuali32.
Per meglio cogliere l’inspiegabilità dell’ulteriore divergenza tra rationes decidendi, è bene constatare, da un lato, come la periodica rinegoziazione del contratto investa non soltanto la componente normativa del C.C.N.L., ma anche la dimensione economica degli emolumenti attribuiti al lavoratori.
D’altra parte, premessa dalla Corte la qualificazione della pensione come retribuzione differita33, gli argomenti sottesi a siffatto postulato avrebbero autorizzato – a fortiori – la traslazione
delle coordinate ermeneutiche consegnate in ambito pensionistico anche alla sfera stipendiale, essendo lo stipendio una retribuzione in atto, e non solamente in potenza.
30 Il riferimento è evidentemente alla sent. n. 10/2015, in cui la Corte – alla luce della propria collocazione e funzione
ordinamentali – decideva di circoscrivere al solo tempo futuro gli effetti della pronuncia d’incostituzionalità, così rendendo il giudizio a quo impermeabile alle conseguenze – altrimenti restitutorie – della sentenza medesima, ed esponendosi alla sostanziale (e per certi versi stupefacente) disapplicazione della propria sentenza da parte del giudice rimettente. In proposito, v. A. Ruggeri, Sliding doors per l’incidentalità nel processo costituzionale (a margine di Corte cost. n. 10 del 2015), in www.forumcostituzionale.it, nonché A. Pugiotto, Un inedito epitaffio per la
pregiudizialità costituzionale, in www.forumcostituzionale.it e T.F. Giupponi, La Corte e il “suo” processo. Brevi riflessioni a margine della sent. n. 10 del 2015 della Corte costituzionale, in Lo Stato, IV/2015, 187 ss., ma anche A. Morrone,
Ragionevolezza a rovescio: l’ingiustizia della sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale, in www.federalismi.it, e A.
Morelli, Tutela nel sistema o tutela del sistema? Il «caso» come occasione della «tutela sistemica» della legalità costituzionale e
la «forza politica» del Giudice delle leggi (notazioni a margine di Corte cost. n. 10/2015), in www.forumcostituzionale.it.
31 Sebbene l’esigenza di prevedibilità non possa essere realisticamente enfatizzata più del giusto, negli ordinamenti
contemporanei ispirati alla normazione per princîpi: lo ricorda S. Bertea, Certezza del diritto e argomentazione giuridica, Soveria Mannelli, 2002, 296.
32 Ai sensi dell’art. 16, comma 1, lettere b) e c) del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria) , come convertito e modificato dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111.
Vi è, però, di più.
La sent. n. 10/2015 – cui la pronuncia n. 178/2015 pare voler fare ritorno (in punto d’efficacia delle sentenze d’accoglimento), misconoscendo la frattanto intervenuta sent. n. 70/2015 – principiava da una lite tributaria, incardinata da una società per azioni operante nel settore della distribuzione di carburanti, la quale si doleva di un aumento dei tributi da versare all’Erario, a sua volta basato sul presupposto impositivo34 per il quale, nel periodo di imposta precedente, detta
società avesse conseguito un volume di ricavi superiore a venticinque milioni di euro.
Nel definire la questione, il giudice delle leggi aveva – come già esaminato – privilegiato le istanze di tenuta finanziaria del sistema, rispetto all’eventualità della rifusione delle somme in favore della ricorrente nel giudizio a quo: la quale eventualità sarebbe naturalmente conseguita35 alla
dichiarata incostituzionalità della norma tributaria, in mancanza di espresse statuizioni derogatorie provenienti dalla Corte.
Con la sent. n. 178/2015, invero, la Corte veniva interpellata in merito alla legittimità della sospensione dei meccanismi di contrattazione collettiva, involgente milioni di lavoratori del pubblico impiego36, i quali solitamente rinvengono nello stipendio mensile la propria unica fonte di
sostentamento quotidiano37.
Appaiono, dunque, scarsamente comprensibili le ragioni per cui la Corte abbia ritenuto di assoggettare la sorte economica di tanti pubblici dipendenti alle medesime soluzioni processuali escogitate in riferimento ad una disciplina tributaria applicabile ad imprese dal fatturato multimilionario.
Più segnatamente, tra le due fattispecie testé raffrontate non è agevole ravvisare quell’omogeneità di elementi identificativi, la quale sola avrebbe potuto giustificare – ex art. 3 Cost. – la negazione, in ambo i casi, degli effetti parzialmente retroattivi della sentenza pronunciata.
Mentre, infatti, le vertenze rispettivamente incardinate innanzi alla Commissione tributaria e ai Tribunali ordinari non avrebbero potuto essere più diverse, sarebbe stato – di contro – assai agevole cogliere le similitudini intercorrenti fra gli oggetti dei giudizi definiti con le sentt. n. 70/2015 e 178/2015: meglio avrebbe fatto, allora, la Corte a decidere univocamente entrambe le questioni, poiché nella prima era controversa la legittimità del blocco dell’adeguamento sostanziale di «retribuzioni differite» (ossia, appunto, le pensioni, come rilette dalla Corte), laddove nella seconda era stata scrutinata la compatibilità costituzionale della cristallizzazione di (altrettante) retribuzioni versate in costanza di rapporto.
A farne conclusivamente le spese, la tenuta del principio di eguaglianza.
5. “The neverending story”: il giudicato costituzionale, il seguito legislativo, il riscontro giudiziale
A dimostrazione delle criticità intrinseche all’esaminata “trilogia” di pronunce, si consideri l’accoglimento loro tributato, all’indomani della pubblicazione.
Il seguito della sent. 10/2015 è il più gravido di implicazioni, poiché tradottosi nella non- applicazione della sentenza della Corte.
34 Ex art. 81, commi 16, 17 e 18 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), come convertito dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133.
35 Ma, in merito all’epilogo del giudizio incidentale, si veda il prossimo paragrafo. 36Per una cui ricognizione statistica (sebbene aggiornata al 2012) in www.ilsole24ore.com. 37 Cfr, in proposito, Corte cost., sent. n. 208/2014, p. 3 dei “considerato in diritto”.
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Affidandosi a motivazioni formalistiche (ai limiti della capziosità), infatti, l’Autorità rimettente asseriva di non intravvedere nella pronunzia ciò che, invece, ne rappresentava il dato saliente: l’irretroattività – anche inter partes – degli effetti caducatori della decisione e l’aggiramento (se non
ad personam, senz’altro ad processum) del requisito dell’incidentalità, in tal guisa derivatone.
La sent. n. 217/3/2015 dell’anzidetta Commissione38 giungeva, più precisamente, a negare
l’intervento di qualsivoglia manipolazione temporale in seno alla sentenza costituzionale presupposta per poi accogliere nel merito l’azione spiccata dalla società ricorrente, così ergendosi a vessillo della sindacabilità diffusa delle decisioni rese dalla Corte costituzionale39.
Quanto al seguito della sent. 70/2015, i suoi impegnativi riverberi sul bilancio dello Stato inducevano il legislatore a rifondere solo parzialmente le somme spettanti all’amplissima platea di titolari di assegni previdenziali40, approntando un sistema di rimborsi progressivi, e un meccanismo
di rivalutazione per classi41.
All’esito dell’intervento normativo di ottemperanza alla sentenza, alcune perplessità – relative alla mancata attuazione pedissequa del dictum costituzionale – possono effettivamente condividersi: occorre rammentare come la pronunzia della Consulta – sebbene dirompente quanto agli effetti, e di lì a poco sconfessata dalla decisione resa su questioni la cui affinità tematica si è cercato di evidenziare sopra non riservasse particolari margini di apprezzamento per il legislatore tenuto a darvi seguito42.
Entrambe le vicende inducono, peraltro, ad un’attenta riflessione in merito al giudicato costituzionale43, al punto d’autorizzare a suggerire interventi in punto di diritto processuale
costituzionale, tali da introdurre meccanismi di ottemperanza (più immediati e meno farraginosi dell’eventuale proposizione di una nuova quaestio legitimitatis, peraltro subordinata all’iniziativa di un rimettente, o di un ricorrente che vi sia legittimato), sì da costituire la Corte quale giudice dell’esecuzione delle proprie pronunce, pur nell’ovvio rispetto delle attribuzioni spettanti agli altri organi nei quali si articola l’architettura della Repubblica.