L’incrinatura dell’assetto costituzionale tra diritti fondamentali e vincoli di bilancio, dallo ius condito allo ius condendo
3. Una proposta di legge per “orientare” le (e intervenire sulle) sentenze “a rischio spesa”: il d.d.l A S n
Visti i più recenti orientamenti della giurisprudenza costituzionale in tema di contemperamento tra tutela dei diritti ed equilibrio di bilancio, si ritiene opportuno segnalare la “reazione” parlamentare – o, per meglio dire, di alcuni senatori – che ha fatto seguito alla Corte cost., sent. 70/2015, cit., con l’obiettivo di scongiurare, o quantomeno arginare, future sentenze “di spesa”28.
Il 9 giugno 2015 è stato presentato al Senato un disegno di legge di iniziativa parlamentare, intitolato «Modifiche alla legge 11 marzo 1953, n. 87, e alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di istruttoria e trasparenza dei giudizi di legittimità costituzionale» e mirato ad apportare alcune rilevanti modifiche nel diritto processuale costituzionale29. Al momento il d.d.l. è assegnato alle
commissioni riunite I (Affari costituzionali) e V (Bilancio) in sede referente, ma non ne è ancora cominciato l’esame.
La relazione di accompagnamento richiama espressamente la sentenza di accoglimento sopra citata, che «costituisce la giustificazione dell’intervento proposto» dai senatori firmatari30. In essa si
afferma infatti, con toni di grande preoccupazione, che tale pronuncia «ha suscitato non pochi interrogativi nell’opinione pubblica, allarme nel Governo, nel Parlamento e nell’UE, forte dibattito tra i costituzionalisti e gli economisti». Nonostante dichiarino di non voler affrontare il merito della decisione, i proponenti esprimono con forza il loro punto di vista, fortemente negativo rispetto alla scelta della Corte di non aver considerato a sufficienza – a loro dire – la difficile congiuntura economica nel cui contesto è stata approvata la disposizione poi dichiarata incostituzionale. Inoltre, i firmatari ricordano come il giudice costituzionale non possa compiere valutazioni di natura politica e relative alla discrezionalità del legislatore, ai sensi dell’art. 28 della legge n. 87 del 1953.
La proposta di legge in questione è composta da due articoli, di cui il primo introduce tre modifiche alla legge 87/1953, mentre il secondo interviene sulla legge di contabilità e finanza pubblica, n. 196 del 2009. Riguardo alla prima legge, si segnali – senza soffermarcisi – una novità inerente a una questione a lungo dibattuta in dottrina: si tratta della proposta di introdurre la c.d. opinione dissenziente, tramite cui ciascun giudice può manifestare, in maniera pubblica e motivata, la propria contrarietà rispetto alla decisione finale, assunta a maggioranza31.
Con un’altra novella, che aggiunge un comma all’articolo 13 della legge 87/1953, verrebbe conferita alla Corte, in fase di istruttoria, la «facoltà di chiedere all’Ufficio Parlamentare di Bilancio32
… una relazione sugli effetti finanziari dell’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale», «nell’ipotesi in cui la soluzione della questione di legittimità costituzionale possa comportare
28 Sulla questione relativa alle “sentenze che costano”, da tempo dibattuta in dottrina, v. almeno AA. VV., Le sentenze
della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c., Milano, 1993.
29 Iniziativa definita «seguito legislativo straordinario (e sistemico) alla sentenza n. 70/2015» da A. Turturro, Una
proposta di seguito legislativo straordinario (e sistemico) alla sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale: “nuovi” poteri istruttori, introduzione del dissent e potere di modulazione degli effetti temporali delle decisioni di accoglimento. Prime osservazioni, in www.forumcostituzionale.it, n. 12, 2015, affiancandolo al «seguito ordinario» consistente nel d.l.
65/2015, convertito con l. 109/2015, con cui è stata modulata la restituzione delle somme illegittimamente non corrisposte in base alla normativa dichiarata incostituzionale.
30 Come evidenzia C. Favaretto, Le conseguenze finanziarie delle decisioni della Corte costituzionale e l’opinione dissenziente
nell’A.S. 1952: una reazione alla sentenza 70/2015?, in www.osservatoriosullefonti.it, fasc. 2, 2015, 1. Non sfugga, in
proposito, «il breve lasso di tempo intercorrente tra il deposito e la pubblicazione in G.U. della decisione della Corte (rispettivamente, il 30 aprile e il 6 maggio 2015) e la presentazione del d.d.l.» (A. Turturro, op. cit., 5).
31 Per una rassegna delle opinioni in dottrina sul tema, v. E. Malfatti, S. Panizza, R. Romboli, Giustizia costituzionale,
Torino, 2014, IV ed., 79.
32 Organismo formalmente indipendente (disciplinato agli art. 16-19, l. 243/2012), cui spettano funzioni di analisi e di
monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica – finalizzate a fornire elementi di valutazione al Parlamento e, segnatamente, alle Commissioni permanenti competenti per materia – e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio.
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maggiori oneri o minori entrate per la finanza pubblica». Si tenga presente che, allo stato attuale, oltre alle informazioni fornite dalle parti, gli strumenti conoscitivi a disposizione della Corte costituzionale consistono nelle ordinanze istruttorie, cui tuttavia raramente è fatto ricorso33.
Sotto un primo aspetto, sembra che le proposta di legge poco aggiunga all’ampia previsione già vigente34, la quale riconosce al giudice costituzionale il potere di assumere «i mezzi di prova che
ritenga opportuni», stabilendone termini e modi (art. 12 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale). Sotto altro profilo, invece, non è irragionevole sollevare perplessità sul fatto che tale Ufficio, diretta emanazione del Parlamento, fornisca assolute garanzie di indipendenza nella elaborazione delle informazioni necessarie alla Corte costituzionale35. A ciò si potrebbe ovviare, nel
perseguimento del medesimo obiettivo, ripristinando una struttura interna per la valutazione finanziaria delle proprie decisioni, sulla scia di quanto avvenuto negli anni ’90 sotto la presidenza Baldassarre con l’istituzione, presso il Servizio Studi, dell’Ufficio per la documentazione e la quantificazione finanziaria36. Inoltre, pur non mettendo in discussione che quest’ultima debba tenere
conto degli effetti delle proprie decisioni, non si trascuri il rischio che la stessa potrebbe correre qualora venga costretta, o comunque fortemente sollecitata, ad «effettuare valutazioni, quali quelle relative al bilancio dello Stato, caratterizzate, al contempo, da un elevato tasso di complessità tecnica e di politicità, difficilmente riconducibili all’esercizio di una funzione giurisdizionale»37.
Un’ulteriore innovazione, che interviene sull’art. 30 (l. 87/1953), consiste nel conferire espressamente alla Corte il potere di modulare nel tempo l’efficacia delle sue decisioni, «a tutela di altri principi costituzionali», consentendole di posticipare il termine di decorrenza degli effetti dell’accoglimento. In tal modo, la disposizione potrà essere «dichiarata illegittima sin dalla sua entrata in vigore, ma gli effetti della sentenza sono dilazionati, proprio al fine di tutelare l’equilibrio finanziario»38. I proponenti traggono spunto dalla Corte cost., sent. 10/2015, cit., in cui si ritiene che
il principio di retroattività possa consentire eccezioni coerenti con i principi costituzionali, in modo da assicurare «una tutela sistemica e non frazionata e impedire la tirannia di un valore nei confronti degli altri»39. Ferma la regola generale, si tratta di positivizzare un potere che trova giustificazione
nell’esigenza di evitare che la dichiarazione di incostituzionalità determini effetti ancor più incompatibili con la Costituzione di quelli che hanno portato a censurare la disposizione in questione. Tuttavia, mentre la Corte nell’attribuire a sé tale potere si è preoccupata di fissare alcuni limiti, stabilendo uno stringente onere motivazionale, il d.d.l. non dispone alcuna limitazione di sorta, salvo
33 Sul tema, v. G. A. Ferro, Modelli processuali ed istruttoria nei giudizi di legittimità costituzionale, Torino, 2012, 205 ss. 34 Come sostenuto anche da C. Favaretto, op. cit., 2.
35 A tal proposito, se ne ricordi la composizione: seppur debbano essere scelti «tra persone di riconosciuta
indipendenza e comprovata competenza ed esperienza in materia di economia e di finanza pubblica» (art. 16, l. 243/2012), i tre membri che costituiscono il «Consiglio» dell’Ufficio sono nominati dai Presidenti delle due Camere, d’intesa fra loro, nell’ambito di un elenco di dieci soggetti, indicati dalle competenti Commissioni parlamentari permanenti, a maggioranza dei 2/3 dei relativi componenti. Di diverso avviso, in ordine alle garanzie di indipendenza dell’Ufficio, A. Turturro, op. cit., 9.
36 Ufficio che, nonostante il mancato stanziamento di risorse adeguate, per circa cinque anni ha svolto tale compito,
«consistente in richieste di informazioni, in particolare alla Ragioneria generale, la cui relazione conclusiva veniva allegata a quella predisposta dagli assistenti di studio», come riporta A. Turturro, op. cit., 8. Cfr. T. Groppi, La
quantificazione degli oneri finanziari derivanti dalle decisioni della Corte costituzionale: profili organizzativi e conseguenze sul procedimento costituzionale, in P. Costanzo (cur.), L’organizzazione e il funzionamento della Corte costituzionale, Torino, 1996,
275 ss.
37 Ibidem, 10.
38 Così C. Favaretto, op. cit., 4. 39 Cons. dir., punto 7.
NICOLÒ FUCCARO
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l’esigenza di «tutela di altri principi costituzionali» non meglio precisati. Così formulata, la novella sembrerebbe quindi «consentire un uso maggiormente disinvolto di tale potere»40.
L’ultima modifica prevista dal d.d.l. in esame – che sostituisce il comma 13 dell’articolo 17 della legge 196/2009 – è indirizzata a conferire al Governo la facoltà di assumere iniziative legislative volte a determinare modalità e tempi di esecuzione delle sentenze di organi giurisdizionali o della Corte costituzionale da cui possano derivare maggiori oneri per il bilancio. Mentre la normativa vigente prevede che sia compito del Ministro dell’Economia e delle Finanze (e non del Governo) adottare iniziative legislative volte ad assicurare il rispetto dell’art. 81 Cost., il d.d.l. si spinge fino a prevedere che tali iniziative legislative possano modulare gli effetti temporali e le modalità di esecuzione delle sentenze. Sembra si possa, quindi, concludere ritenendo che a seguito di tale modifica la pronuncia di un organo giurisdizionale «sarebbe sospensivamente condizionata a successivi provvedimenti legislativi, vanificando l’automatica produzione degli effetti postulata dal vigente sistema di giustizia costituzionale»41. Ciò comporterebbe un’inaccettabile invasione di campo del legislatore nelle
prerogative di un altro potere dello Stato, sia esso un organo giudiziario o il massimo organo di garanzia della legittimità costituzionale del prodotto del legislatore stesso.
In conclusione, da quanto emerge anche alla luce delle considerazioni svolte in premessa circa la tempistica dell’iniziativa e il tono della relazione di accompagnamento, l’intento dei proponenti sembra fosse quello di «esercitare qualche forma di pressione nei confronti del giudice costituzionale rispetto una questione tanto delicata quale effettivamente è quella degli effetti sul bilancio dello Stato delle pronunce di accoglimento»42, piuttosto che quello di intervenire realmente sulla disciplina
vigente. Resta, comunque, da vedere se la proposta di legge proseguirà il suo iter parlamentare e, in tal caso, a quale esito perverrà.
Abstract
This paper aims at reflecting on the 2012 Italian constitutional reform, that introduces the principle of the balanced budget, and on its consequences from the perspective of the protection of fundamental rights. Starting from the European rules, the research examines the new budgetary constraints. Moreover, the analysis of the most recent Constitutional Court decisions highlights the different approaches in relation to financial means and fulfilment of the rights that involve considerable costs. Lastly, the paper discusses a bill concerning some modifications to the legislation about Constitutional Court process.
40 Così A. Turturro, op. cit., 17. In dottrina si era proposto di introdurre il potere in questione, purché però fosse
accompagnato dall’indicazione, per quanto generica, delle «ragioni che possono determinare la limitazione degli effetti delle decisioni di incostituzionalità» (M. Ruotolo, La dimensione temporale dell’invalidità della legge, Padova, 2000, 355).
41 Così A. Turturro, op. cit., 6.
42 Ibidem, 20. Se si ponesse in connessione tale iniziativa con la di poco successiva Corte cost., sent. 178/2015, cit., i cui
effetti temporali sono stati modulati a tutela degli interessi di bilancio, si potrebbe avere l’impressione che il giudice costituzionale non sia rimasto sordo a tale “monito”.
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